Czy przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne po odmowie zatwierdzenia taryfy, ma tylko wyeliminować dostrzeżone przez organ regulacyjny błędy czy przygotować zupełnie nowy wniosek?
W praktyce prowadzenia postępowań taryfowych pojawiło się bardzo istotne z praktycznego punku widzenia pytanie - czy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, któremu organ regulacyjny odmówił zatwierdzenia taryf, jest zobowiązane poprawiając wniosek skorygować tylko elementy zakwestionowane w decyzji, czy też oprócz tych poprawek, musi przeliczyć także wniosek w całości w oparciu o dane finansowe z nowo ustalonego okresu obrachunkowego? Innymi słowy, czy poprawiając projekt taryf lub uzasadnienie, przedsiębiorstwo musi uwzględnić nowy okres obrachunkowy, adekwatny dla chwili złożenia poprawionego wniosku.
Rozpocząć należy od tego, iż zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia taryfowego okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy to 36 kolejnych miesięcy obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy.
Przedsiębiorstwo nie może zatem przyjąć do kalkulacji wniosku taryfowego danych nieaktualnych, starszych niż te, które zostały zaewidencjonowane w okresie kolejnych 36 miesięcy kończącym się najwcześniej na 120 dni przed złożeniem wniosku. Dla przykładu przedsiębiorstwo składające wniosek 15 marca 2021 r. może jako podstawę kalkulacji taryf przyjąć dane za okres od 1 grudnia 2018 r. do 30 listopada 2020 r. ale już nie może przyjąć danych z okresu od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2020 r., ponieważ od 31 października do 15 marca upływa okres dłuższy niż 120 dni.
Dane z tak ustalonego okresu obrachunkowego stanowią podstawę oszacowania niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa na okres obowiązywania nowych taryf. Warto zauważyć, iż kalkulacyjnie podstawą tą są dane z ostatnich 12 miesięcy okresu obrachunkowego, jako najbardziej adekwatne, oddające rzeczywiste warunki ekonomiczne świadczenia usług na moment opracowania wniosku.
Organ regulacyjny, zgodnie z art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z., sprawdzając wniosek taryfowy między innymi weryfikuje koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.
Zatem weryfikacja celowości poniesienia kosztów historycznych jest elementem sprawdzenia wniosku taryfowego, co oczywiście jest logiczne i uzasadnione, bo jeżeli niezbędne przychody na lata obowiązywania nowych taryf są pochodną zmiany kosztów historycznych, to w pierwszym kroku należy ustalić, czy te historyczne koszty (baza) są prawidłowe.
Tu dochodzimy do istoty zagadnienia.
Zgodnie z art. 24c ust 3 u.z.z.w., organ regulacyjny w decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy, nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia.
Przyjmijmy posługując się przywołanym wyżej przykładem (czyli odnoszącym się do wniosku taryfowego złożonego 15 marca 2021 r. w oparciu o okres obrachunkowy od 1 grudnia 2018 r. do 30 listopada 2020 r.), że organ regulacyjny w dniu 25 kwietnia 2021 r. (po sprawdzeniu wniosku taryfowego) odmawia zatwierdzenia taryfy i nakazuje przedsiębiorstwu w terminie do 10 maja 2021 r. poprawić pewne elementy wniosku np. skorygować koszty amortyzacji o wartości wynikające z inwestycji niezwiązanych z działalnością wodociągowo – kanalizacyjną, poprawić wysokość opłat za usługi wodne oraz usunąć z wniosku koszty działalności hurtowej. W pozostałym zakresie do wniosku organ nie ma zastrzeżeń.
Przedsiębiorstwo godzi się z oceną organu regulacyjnego i 5 maja 2021 r. składa poprawiony wniosek. Czy jednak wystarczy, by wyeliminowało błędy wskazane przez organ w decyzji i dokonało ponownego przeliczenia tabel kalkulacyjnych tylko w zakresie wynikającym z umniejszenia wskazanych trzech pozycji kosztowych? Czy też musi przygotować cały wniosek de facto od nowa, z uwzględnieniem nowego okresu obrachunkowego (koniec pierwotnie przyjętego okresu obrachunkowego przypada już przecież na datę wcześniejszą niż 120 dni przed datą 5 maja, bowiem na 1 grudnia 2020 r.).
Na pierwszy rzut oka mogłoby się wydawać, że w opisanej sytuacji, w imię aktualności danych (czyli zarówno w imię ochrony interesu odbiorców, jak i zagwarantowania przedsiębiorstwu niezbędnych przychodów) należałoby zaktualizować wszystkie dane (zastosować do kalkulacji dane z nowego okresu obrachunkowego).
Taki wniosek byłby szczególnie uzasadniony, jeżeli weźmiemy pod uwagę hipotetyczną sytuację korygowania wniosku taryfowego np. wskutek wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryf, poprzedzonej wcześniejszym uchyleniem przez organ II instancji albo wręcz sąd administracyjny pierwszej decyzji dyrektora RZGW odmawiającej przedsiębiorstwu zatwierdzenia taryfy. Jest przecież jasne, że do ponownego rozpatrzenia takiej sprawy może dojść wiele miesięcy od złożenia wniosku pierwotnego.
Z drugiej jednak strony, należy zauważyć, że żaden przepis prawa nie stanowi o tym, że przedsiębiorstwo składając poprawiony wniosek ma go oprzeć na nowo wyznaczonym okresie obrachunkowym.
Co jeszcze istotniejsze, art. 24c ust 3 u.z.z.w., nakazuje organowi regulacyjnemu, by w decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy, wskazał wyraźnie elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. Cel regulacji jest jasny, przedsiębiorstwo powinno otrzymać jednoznaczną, czytelną informację, co i dlaczego zrobiło źle, a tym samym jakich zmian musi dokonać w projekcie taryfy lub uzasadnienia by otrzymać decyzję zatwierdzającą taryfy.
Jeżeli przyjęlibyśmy koncepcję, pełnego ponownego kalkulowania wniosku taryfowego w oparciu o dane z innego okresu obrachunkowego, oznaczałoby to, iż po pierwsze organ regulacyjny de facto na nowo dokonywałby sprawdzenia całego wniosku, po drugie, że po tym sprawdzeniu mógłby wydać decyzję odmawiającą zatwierdzenia taryf, mimo, że przedsiębiorstwo zgodnie z wytycznymi organu usunęłoby wszystkie błędy wytknięte w pierwszej decyzji organu. Taki stan rzeczy w ogóle przeczyłby sensowi art. 24c ust. 3 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo mogłoby wielokrotnie otrzymywać decyzje odmawiające zatwierdzenia taryfy, wciąż z nowymi zarzutami odnoszącymi się do aktualizowanych wielokrotnie danych.
Ponadto, jak się wydaje konieczność modyfikowania okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowych taryf, każdorazowo w przypadku konieczności poprawienia projektu taryf lub uzasadnienia wskutek negatywnej decyzji organu, utrudniałaby znacząco realną możliwość kontroli procedury taryfowej przez sąd administracyjny. Szczególnie utrudniona byłaby weryfikacja ponownej decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryf, ze względu na zarzucone niepoprawienie projektu taryfy lub uzasadnienia zgodnie ze wskazówkami organu zawartymi w pierwszej decyzji odmawiającej zatwierdzenia. Przedsiębiorstwo nanosiłoby przecież poprawki nie do wniosku w kształcie pierwotnie złożonym i ocenionym, ale modyfikowałoby jednocześnie wniosek. Jeśli dla przykładu organ w pierwszej decyzji uznał, że konkretny koszt ujęty w taryfie w wysokości 100.000 zł. powinien zostać umniejszony o 20.000 zł. to może się okazać, że po zmianie bazy kosztowej w związku ze zmianą okresu obrachunkowego przedsiębiorstwo w poprawionej taryfie zaprezentuje ten koszt w wysokości np. 87.000 zł. Sąd zaś zamiast prostej oceny, czy przedsiębiorstwo zastosowało korektę żądaną przez organ (co powinno obniżyć omawiany koszt do 80.000 zł.), będzie musiał ustalać, również na ile zmiana okresu obrachunkowego wpłynęła na to w jaki sposób przedsiębiorstwo korygując wniosek musiało zmodyfikować treść poprawki niejako wpasowując ją do sytuacji, która powstała po przyjęciu nowej bazy kalkulacyjnej.
Chyba racjonalniej byłoby przyjąć koncepcję, iż ustawodawca właśnie po to nakazał przedsiębiorstwom wodociągowo – kanalizacyjnym składać wnioski taryfowe aż na 120 dni przed wygaśnięciem aktualnie obowiązujących taryf, aby w tym okresie organ regulacyjny miał czas zweryfikować wniosek, wydać ewentualną decyzję odmowną, a przedsiębiorstwo miało czas na skorygowanie wniosku i ponowne jego przedłożenie organowi w celu weryfikacji.
Organ regulacyjny ma 45 dni na wydanie decyzji o zatwierdzeniu albo odmowie zatwierdzenia taryf. Termin ten rozpoczyna się co prawda dopiero po złożeniu kompletnego wniosku taryfowego, czyli pozbawionego braków formalnych, jednakże biegnie nawet w czasie wyznaczonym przedsiębiorstwu na wyjaśnienia merytoryczne co do treści wniosku. Oczywiście organ może tę decyzję wydać wcześniej. Realnie nie wyczerpuje to nawet połowy terminu 120-dniowego.
Nawet doliczając do tego czas wyznaczony przedsiębiorstwu na poprawę wniosku (14- 21 dni), ten potrzebny organowi na ponowną weryfikację wniosku w zakresie elementów wskazanych w pierwszej decyzji jako zawierających błędy (również 14-21 dni) oraz czas niezbędny na wydanie i publikację decyzji, istnieje duże prawdopodobieństwo, iż poprawione taryfy wejdą w życie jeszcze przed wygaśnięciem dotychczasowych taryf. Oczywiście nawet jeśli termin ten zostanie przekroczony, zadziała mechanizm z art. 24g u.z.z.w., zgodnie z którym dotychczasową taryfę stosuje się do dnia wejścia w życie nowej taryfy.
Trzeba zwrócić przy tym uwagę, iż sam ustawodawca w art. 24f ust 2. wprost akceptuje sytuację, kiedy (w razie nie wydania przez organ decyzji taryfowej w 45 dniowym terminie terminie) taryfy oparte na danych pochodzących z okresu obrachunkowego kończącego się 120 dni przed datą złożenia wniosku, wchodzą w życie po 120 dniach od złożenia tego wniosku. Czyli między „zamknięciem” danych finansowych, a momentem wejścia w życie taryf opartych na tych danych mija aż 240 dni.
Na marginesie warto podkreślić, iż powyższe rozważania świadczą również o tym, że wskazaną w ustawie datę złożenia wniosku taryfowego, interpretować należy ściśle, co oznacza, że przedsiębiorstwo winno złożyć wniosek dokładnie na 120 dni przed wygaśnięciem aktualnych taryf. Nie jest to zatem początek biegu terminu (przy takiej koncepcji przedsiębiorstwo mogłoby złożyć wniosek do organu regulacyjnego zarówno na 120 jak i np. na 90, 60 czy 30 dni przed utratą mocy przez aktualnie obowiązujące taryfy). Zaznaczyć wszakże trzeba, że w ustawie nie ma sankcji za samo spóźnione złożenie wniosku. Sankcja pojawić się może dopiero wówczas, gdy przedsiębiorstwo w ogóle nie złoży wniosku taryfowego przed wygaśnięciem dotychczasowych taryf i będzie stosowało ceny i stawki opłat niezatwierdzone.
Jak już podniesiono, postępowanie taryfowe może się oczywiście wydłużyć, zwłaszcza na skutek ewentualnego zaskarżania i uchylania do ponownego rozpatrzenia kolejnych decyzji organu regulacyjnego, co spowoduje, iż będzie się ono nadal toczyć np. dwa lata po złożeniu pierwotnego wniosku. Wówczas jednak to samo przedsiębiorstwo, aż do dnia wydania decyzji, może skorygować swój wniosek taryfowy, uaktualniając okres obrachunkowy i zapobiegając sytuacji, w której baza kosztowa, na której jest oparty nie ma nic wspólnego z rzeczywistością.
Opisana kwestia z pewnością wywoływać będzie kontrowersje w praktyce i zapewne znajdzie swój finał w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Jasno trzeba jednak powiedzieć, że obecny kształt procedury taryfowej (będący efektem nowelizacji z 2017 r.) nie jest niestety regulacją dopracowaną i wywołuje cały szereg wątpliwości praktycznych. Omówiona kwestia to tylko jeden z przykładów tego z czym zderzają się na co dzień organy regulacyjne i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.
