Polska ma ponad pięcioletnie opóźnienie we wdrożeniu unijnej dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Komisja Europejska w 2020 r. wszczęła formalną procedurę uchybienia zobowiązaniom traktatowym. Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej może nałożyć na Polskę kary finansowe, sięgające kilku miliardów euro. Aby temu zapobiec trwają intensywne prace nad IV Aktualizacją KPOŚK, w celu umożliwienia skorzystania przedsiębiorstwom ze środków UE na lata 2021 - 2027 przewidzianych na inwestycje kanalizacyjne. Jednocześnie organy regulacyjne konsekwentnie w postępowaniach taryfowych kwestionują wysokość kosztów amortyzacji naliczanych tak od inwestycji zrealizowanych jak i planowanych. To prosta droga do zapaści inwestycyjnej sektora wodociągowo – kanalizacyjnego i w konsekwencji ziszczenia się czarnego scenariusza jeśli chodzi o kary za brak wdrożenia dyrektywy ściekowej.
W 2003 r. Polska podpisując Traktat Akcesyjny do Unii Europejskiej zobowiązała się do wypełnienia do dnia 31 grudnia 2015 r. wymagań dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych.
Podstawowym narzędziem służącym temu celowi, jest Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych (KPOŚK). Dokument ten zawiera wykaz aglomeracji, które muszą zostać wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej i oczyszczalnie ścieków spełniające określone wymagania. Ujęcie inwestycji w KPOŚK jest warunkiem otrzymania wsparcia na jej realizację ze środków UE (aktualnie z perspektywy 2021 – 2027). W tej chwili przygotowywana jest IV aktualizacja Programu. Zgodnie z jej założeniami, aby wypełnić wymogi dyrektywy ściekowej, na inwestycje w sieci kanalizacyjne oraz budowę albo modernizację oczyszczalni ścieków, do 2027 r. muszą zostać wydane jeszcze łącznie 24 miliardy złotych, odpowiednio po 12 miliardów na każdy z wymienionych celów (sieci i oczyszczalnie).
Warto przypomnieć, że w maju 2020 r. Komisja Europejska skierowała do Polski uzasadnioną opinię na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, z której wynika, iż zdaniem KE nadal:
- 1 183 aglomeracje nie są wyposażone w system zbierania ścieków komunalnych lub indywidualne lub inne właściwe systemy zbierania,
- w 1 282 aglomeracjach ścieki komunalne odprowadzane do systemów zbierania nie są przed zrzutem poddawane wtórnemu oczyszczaniu, zaś
- w 426 aglomeracjach ścieki komunalne odprowadzane do systemów zbierania nie są poddawane oczyszczaniu bardziej rygorystycznemu niż to, które opisano w art. 4 dyrektywy ściekowej.
Formalnie Polska na poprawę sytuacji dostała 4 miesiące.
Sankcją za brak odpowiednich działań może być kara nałożona przez Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jak wynika z szacunków polskiego rządu, kara za okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2020 r. może wynieść nawet 5,22 miliarda euro opłaty okresowej oraz 549 milionów euro w formie ryczałtu.
Mając świadomość powagi sytuacji, zarówno nieistniejące już Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, jak i Ministerstwo Infrastruktury, a także Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, apelowały do samorządów i przedsiębiorstw będących dysponentami systemów kanalizacyjnych o podjęcie wszelkich działań tak formalnych, jak i faktycznych służących realizacji wymagań Dyrektywy ściekowej.
Do końca 2020 r., zgodnie z przepisami Prawa wodnego, miały zostać podjęte przez rady wszystkich gmin nowe uchwały aglomeracyjne. W tym kontekście przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne zelektryzowało z kolei stanowisko Wód Polskich (zaprezentowane w piśmie z dnia 18 września 2020 r.), zgodnie z którym brak wyznaczenia aglomeracji dla terenu danej gminy miałby być w 2021 r. przeszkodą w zatwierdzeniu taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W tym zakresie próbowano nawet dokonać odpowiedniej zmiany w rozporządzeniu taryfowym, z której na szczęście finalnie się wycofano (wprowadzono jedynie obowiązek poinformowania o ustanowieniu aglomeracji).
W przestrzeni medialnej pojawiały się również zapowiedzi, że ewentualne kary pieniężne wymierzone przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za brak realizacji dyrektywy będą redystrybuowane na samorządy.
Wydawało się zatem, że w ocenie właściwych ministerstw i Wód Polskich kwestia inwestycji kanalizacyjnych jest absolutnie priorytetowa i tak też będzie traktowana w praktyce weryfikacji taryf. Zresztą jeszcze w 2019 r. w rozesłanej do wszystkich rad gmin w Polsce broszurze zatytułowanej „Taryfy wodno-ściekowe co wpływa na ceny?” Wody Polskie przyznawały, iż nie mogą kwestionować sposobu zarządzania przedsiębiorstwem, wysokości płac, systemu nagród finansowych, wysokości zaciągniętych bądź planowanych do zaciągnięcia pożyczek na inwestycje czy skali inwestycji, bowiem są to sprawy własne samorządu. Wprost wskazano w przywołanym dokumencie, że nawet jeśli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wysokie koszty, ale po dokładnym sprawdzeniu przez Wody Polskie okaże się, że są one uzasadnione, wówczas taryfa jest zatwierdzana.
W tym kontekście rzeczywistość kampanii taryfowej 2021 r. i seryjne odmowy zatwierdzenia taryf motywowane rzekomo zbyt wysokimi kosztami odinwestycyjnymi mogą wzbudzić spore zdziwienie i prawdziwe zaniepokojenie.
W dziesiątkach decyzji o odmowie zatwierdzenia taryf, jakie otrzymały w ostatnich tygodniach przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne w całej Polsce, znaleźć bowiem można jednoznaczne stanowisko regulatora wskazujące na brak akceptacji dla ujmowania w taryfach pełnych kosztów odpisów amortyzacyjnych. Ba, znaleźć można sugestie całkowitej rezygnacji z dokonywania odpisów amortyzacyjnych. Dla przykładu cytaty z dwóch decyzji o odmowie taryf, w których kwestia amortyzacji stała się kluczowym argumentem przemawiających za negatywną oceną wniosków przedsiębiorstw:
- "Art. 16i ust. 5 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, wskazuje, iż „podatnicy mogą obniżać podane w Wykazie stawek amortyzacyjnych stawki dla poszczególnych środków trwałych. Zmiany stawek dokonuje się począwszy od miesiąca, w którym środki te zostały wprowadzone do ewidencji albo od pierwszego miesiąca każdego następnego roku podatkowego. Prawo do obniżania stawek amortyzacyjnych nie zostało ograniczone, a podatnik może tym prawem dysponować dowolnie."
- "Prawo do obniżania stawek amortyzacyjnych nie zostało ograniczone, a podatnik może tym prawem dysponować dowolnie. A więc może w jednym roku stosować obniżoną stawkę amortyzacyjną 3% w kolejnym roku może ją obniżyć do 1%. Wnioskodawca mógłby również wybrać obniżoną stawkę wynoszącą 0%,a więc nie dokonywać odpisów amortyzacyjnych, co złagodziłoby drastyczny wzrost cen na terenie gminy."
Dla porządku zauważyć należy, iż odwoływanie się przez regulatora przy ocenie wniosków taryfowych do amortyzacji w ujęciu podatkowym jest oczywistym błędem, bowiem u.z.z.w. i rozporządzenie taryfowe wprost nakazują stosować przy planowaniu kosztów taryfowych zasady wynikające z ustawy o rachunkowości istotnie różniące się od tych podatkowych.
Nie to jest jednak najistotniejszym zarzutem wobec działań organów regulacyjnych.
Rozumiejąc potrzebę ochrony odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, nie sposób zgodzić się z zupełnie nieuprawnioną wykładnią § 7 ust. 6 rozporządzenia taryfowego, zgodnie z którą stopniowe i rozłożone w czasie uwzględnienie kosztów inwestycji modernizacyjno-rozwojowych w niezbędnych przychodach taryfowych może oznaczać dowolność uwzględnienia amortyzacji w kalkulacji taryfowej i de facto powinna ona być tak umniejszana, by finalny poziom cen i stawek opłat nie przekraczał oczekiwań regulatora.
Oczywiście takie postępowanie może wydawać się kuszące. Przecież na pozór nie ma nic prostszego niż usunąć z kosztów taryfowych pozycję, która formalnie nie wiąże się z bieżącymi wydatkami przedsiębiorstwa. Dodatkowo w większości firm (zwłaszcza w działalności kanalizacyjnej) amortyzacja to 20-30% wszystkich kosztów, zatem margines do działań obniżających ceny w opisany sposób jest spory.
Niestety takie myślenie to objaw krótkowzroczności, nieuwzględnienia przepisów prawa i nieznajomości realiów branży.
Rozpocząć wypadałoby od powtórzenia, iż rozporządzenie taryfowe (§ 6 ust. 1 pkt 1 lit. „a”), nakazuje przedsiębiorstwom przy ustalaniu niezbędnych przychodów uwzględnić amortyzację lub odpisy umorzeniowe ustalone zgodnie z przepisami o rachunkowości. A przepisy ustawy o rachunkowości (art. 32) wprost wskazują, że amortyzacja ma odzwierciedlać okres faktycznej ekonomicznej użyteczności środka trwałego. Decyzję o ustaleniu stawki amortyzacji podejmuje kierownik jednostki, jednak nie ma tu żadnej dowolności, a za swoje decyzje ponosi odpowiedzialność.
Co więcej menadżerowie przedsiębiorstw wodociągowo – kanalizacyjnych, tak spółek jak i gminnych jednostek organizacyjnych, ponoszą odpowiedzialność za swoje działania na podstawie innych przepisów. W jaki sposób zarząd spółki z ograniczoną odpowiedzialnością uzasadni w przyszłości świadomą rezygnację z ujęcia w kosztach taryfowych pełnej amortyzacji i zaakceptowanie faktu, że spółka przez trzy kolejne lata będzie ponosiła stratę?
Jak w kontekście odpowiedzialności uregulowanej w art. 293 Kodeksu spółek handlowych i art. 296 Kodeksu karnego, zostanie oceniona świadoma decyzja o tym, aby wbrew wyraźnej normie prawa, nie ujmować w kalkulacji taryf na trzy lata nawet części zasadnych bilansowo kosztów amortyzacji?
Najważniejszy jednak jest bezpośredni efekt ewentualnej akceptacji opisanej praktyki organów regulacyjnych dla aktywności inwestycyjnej przedsiębiorstw. Formalnie amortyzacja to środki gromadzone na odtworzenie w przyszłości środków trwałych od których wartości jest naliczana. Zatem krótkoterminowo jej brak nie powinien wywołać nadmiernych kłopotów. Przedsiębiorstwo oczywiście zanotuje stratę bilansową, ale bieżąca płynność finansowa powinna zostać zachowana. Tyle teoria, bowiem znakomita część przedsiębiorstw z amortyzacji spłaca koszty kredytów, pożyczek i obligacji, zaciągniętych i wyemitowanych na realizację inwestycji finansowanych z własnych środków, a także na zagwarantowanie wkładów własnych i pokrycie kosztów niekwalifikowanych inwestycji realizowanych przy współudziale środków UE.
W tym kontekście brak środków z amortyzacji to nie tylko ogromny problem z nowymi inwestycjami, w tym tymi będącymi realizacją KPOŚK, ale również regulowaniem należności związanych z finansowaniem inwestycji już zrealizowanych. Co ciekawe w wielu wypadkach podmiotami udzielającymi wsparcia przedsiębiorstwom był Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz Fundusze Wojewódzkie. Ich opinia, także jako instytucji finansujących przy projektach unijnych, byłaby bardzo potrzebna. Przecież brak wliczenia amortyzacji do taryf niweczy zasadę „zanieczyszczający płaci”, co z kolei może stanowić podstawę zakwestionowania prawidłowości wydatkowania przez przedsiębiorstwa środków otrzymanych z budżetu UE.
Podsumowując, kuszący plan, by nie wliczać całości bądź części amortyzacji do kosztów taryfowych, może w rezultacie okazać się planem zabójczym dla wszystkich. Zatrzymanie nowych inwestycji spowoduje, że Polska nawet do 2027 r. nie wdroży dyrektywy ściekowej, a IV aktualizacja KPOŚK pozostanie ambitnym dokumentem, którego nie będzie miał kto wykonać. Przedsiębiorstwa przeżywać będą kłopoty finansowe. Potencjalni odbiory usług przez kolejne lata czekać będą na zwodociągowanie lub skanalizowanie swoich ulic, osiedli czy miejscowości. Brak środków przełoży się na jakość usług, z czasem na awaryjność systemów i poziom ochrony środowiska. Dodatkowo zakwestionowana może zostać prawidłowość już wydatkowych środków pochodzących z funduszy unijnych.
Chyba warto się zastanowić, czy walka o maksymalne ograniczenie wzrostu cen i opłat za wodę i ścieki w perspektywie najbliższych trzech lat, zwłaszcza za pomocą obniżania amortyzacji, co w efekcie pozwoli być może na pozostawienie w portfelu każdej rodziny kilkunastu złotych miesięcznie, jest warte podejmowania ryzyka osłabienia branży kluczowej z punktu widzenia jakości codziennego życia każdego obywatela, a dodatkowo (w efekcie braku realizacji KPOŚK) ryzyka poniesienia wielomiliardowych kar.
