Większość przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych jest właśnie w przededniu składania wniosków taryfowych (część z nich już to uczyniła). Niestety, jak uczy doświadczenie, nie wszystkie postępowania w sprawie zatwierdzenia taryf przy pierwszym podejściu zakończą się sukcesem. Aby jednak finalnie nowe taryfy zostały zatwierdzone, przedsiębiorstwo winno uzyskać od organu regulacyjnego (właściwego RZGW) jak najpełniejszą informację o popełnionych przy pierwszym podejściu błędach. W tym kontekście kluczowe znaczenie ma sposób uzasadnienia decyzji o odmowie zatwierdzenia taryf.
Przede wszystkim należy pamiętać, iż zgodnie z art. 27c ust. 1 u.z.z.w. do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 i 3 Kpa decyzja administracyjna winna obligatoryjnie zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 24 c ust. 3 u.z.z.w., jeżeli, organ regulacyjny odmawia zatwierdzenia taryfy to jest zobowiązany w decyzji nałożyć na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. W takiej sytuacji, w samym uzasadnieniu decyzji organ winien precyzyjnie wyjaśnić przedsiębiorstwu na czym mają polegać oczekiwane zmiany.
A zatem przepisy u.z.z.w wzmacniają jeszcze wynikający z Kpa obowiązek dogłębnego przedstawienia przedsiębiorstwu podstaw i motywów podjęcia przez organ decyzji o odmowie zatwierdzenia taryf.
Jak zatem uzasadnienie takiej decyzji winno wyglądać?
Po pierwsze (jak wyjaśnił WSA w Kielcach w wyroku z dnia 17 września 2020 r. I SA/Ke 226/20) prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno czynić zadość zasadzie przekonywania, która sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Uzasadnienie decyzji obok waloru informacyjnego powinno zawierać zatem elementy wyjaśniające i przekonujące. Ma umożliwić stronie zapoznanie się ze stanowiskiem organu oraz ewentualne odniesienie się do niego w ramach przysługujących jej środków zaskarżenia. Ma też istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem prawidłowo sformułowane uzasadnienie umożliwia sądowi prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji.
Po drugie uzasadnienie faktyczne i prawne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 maja 2020 r. IV SA/Wr 519/19 oraz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 31 marca 2020 r. III SA/Po 792/19).
Po trzecie prawidłowo przygotowane uzasadnienie, nie tyle ma być obszerne, bo tego ustawodawca nie wymaga, ale jasne, konkretne i przekonujące, do czego z kolei obliguje ustanowiona w art. 11 k.p.a. zasada procesowa (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 stycznia 2020 r. VI SA/Wa 2086/19).
Po czwarte, ponieważ decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym kierowanym na zewnątrz administracji, a zatem do podmiotów spoza administracji, nie wystarczy, żeby uzasadnienie decyzji było zrozumiałe dla jej autora. Musi być bowiem zrozumiałe dla podmiotu, którego dotyczy (tak NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 2019 r. I GSK 1527/18).
Konkludując, należy za doktryną przyjąć (J. Zimmermann - Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010U), iż uzasadnienie decyzji ma stanowić odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie: "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić tę pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania.
W konsekwencji do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 2020 r. I OSK 3235/18).
Jak powyższe poglądy, z uwzględnieniem zasady wynikającej z z art. 24 c ust. 3 u.z.z.w., przekładają się na obowiązki organu regulacyjnego w postępowaniu taryfowym?
Przede wszystkim należy uznać, iż organ w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryf ma obowiązek wskazania wszystkich zauważonych braków merytorycznych projektu taryfy lub uzasadnienia (błędy formalne wniosku winny być wyeliminowane na wstępnym etapie postępowania w oparciu o art. 64 § 2 Kpa, zaś ich nieusunięcie winno spowodować pozostawienie wniosku bez rozpoznania). A zatem organ nie może oprzeć decyzji jedynie na wybranych dostrzeżonych uchybieniach, najoczywistszych lub o największym znaczeniu w opinii organu.
Po wtóre, w żadnym wypadku organ nie może poprzestać na samym opisie stwierdzonego stanu faktycznego, bez względu na to jak opis ten byłby szeroki.
Uzasadnienie zawsze winno wyraźnie wskazać, które elementy projektu taryfy lub uzasadnienia zostały sporządzone zdaniem organu niezgodnie z prawem i dlaczego. Stwierdzenie sprzeczności z prawem powinno polegać zaś na przytoczeniu treści konkretnego przepisu (przede wszystkim u.z.z.w. lub Rozporządzenia taryfowego) i dokonaniu jego subsumpcji pod ustalony w postępowaniu stan faktyczny. Zabieg taki organ winien powtórzyć odrębnie w stosunku do każdego dostrzeżonego uchybienia wniosku.
Dodać należy, że jeżeli organ żąda od przedsiębiorstwa dokumentów lub informacji, których obowiązek dołączenia do wniosku taryfowego nie wynika wprost z przepisów prawa, to odmawiając zatwierdzenia taryf ze względu na niedostarczenie tych informacji albo ich wadliwość, organ powinien ze szczególną starannością podejść do wyjaśnienia przedsiębiorstwu zasadności żądania kwestionowanego dokumentu i podstaw prawnych takiego działania.
Niedopuszczalna jest odmowa zatwierdzenia taryf z powołaniem na bliżej niedookreślone okoliczności np. na zasady ogólne sporządzania taryf wynikające z § 3 Rozporządzenia taryfowego, bez szczegółowego wyjaśnienia, która zasada została zdaniem organu naruszona i poprzez jakie konkretne postanowienie projektu taryf czy uzasadnienia.
Podobnie niedopuszczalna jest odmowa ze względu na bliżej niesprecyzowaną „ochronę ważnego interesu społecznego i słusznego interesu publicznego” (wierny cytat z jednej z decyzji) albo z ogólnym powołaniem na fakt rzekomego „nieprzedstawienia przez przedsiębiorstwo szczegółowego i wyczerpującego sposobu ustalenia kosztów stanowiących podstawę kalkulacji cen lub stawek opłat”.
Organ nie ma prawa również odmawiać zatwierdzania taryf ze względu na nieskorzystanie przez przedsiębiorstwo z fakultatywnej możliwości nieuwzględniania w kalkulacji całości albo części odpisów amortyzacyjnych od środków trwałych zrealizowanych z wykorzystaniem środków bezzwrotnych.
Co oczywiste niedopuszczalne jest uzasadnianie decyzji o odmowie zatwierdzania taryf z wykorzystaniem zarzutów pozornych, de facto służących ukryciu rzeczywistych motywów działania organu, w szczególności chęci zablokowania znaczących, jakkolwiek znajdujących oparcie w kosztach, podwyżek cen lub stawek opłat.
Nie jest również uprawniona odmowa taryf z powołaniem się na argument, iż ceny są wyższe od średnich cen dla obszaru działania danego organu regulacyjnego.
Niestety, wszystkie te argumenty pojawiają się w decyzjach organów regulacyjnych jako uzasadnienie odmowy zatwierdzenia taryf.
Podsumowując, należy jeszcze raz podkreślić, (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 października 2019 r. V SA/Wa 1287/19), że organ regulacyjny jest zobowiązany do weryfikacji, czy w świetle wniosku o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz o skrócenie okresu obowiązywania taryfy, przedłożonych załączników oraz wyjaśnień przedsiębiorstwa i jego dokumentacji księgowej taryfa została sporządzona zgodnie z prawem, a planowane koszty działalności są celowe. W uzasadnieniu decyzji organ powinien zaś w sposób jednoznaczny dać wyraz temu, że czynności te zostały przeprowadzone. W przypadku odmowy zatwierdzenia taryf, uzasadnienie powinno w sposób konkretny i zrozumiały dla stron, z wyraźnym powołaniem na przepisy prawa, wyjaśniać dlaczego zdaniem organu wniosek przedsiębiorstwa nie mógł zostać zaakceptowany.
Wadliwe sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf stanowi oczywiście podstawę do złożenia przez przedsiębiorstwo odwołania od otrzymanej decyzji.
