Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne opracowując taryfy muszą eliminiować subsydiowanie skrośne. Nakaz ten rodzi jednak spore wątpliwości. Problematyczne okazują się zwłaszcza przypadki autonomicznych, samodzielnych systemów wodociągowych lub kanalizacyjnych. Ich zróżnicowane koszty utrzymania i eksploatacji, a przy tym nierzadko skrajnie różna wielkość usług świadczonych za ich pomoc, rodzą pytanie - jak daleko przedsiębiorstwa powinny eliminować subsydiowanie skrośne?
Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (rozporządzenie taryfowe) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje taryfę w sposób zapewniający eliminowanie subsydiowania skrośnego.
Jak wynika z definicji legalnej, pod pojęciem finansowania skrośnego należy rozumieć pokrywanie kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z taryfowych grup odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców usług (§ 2 pkt 7 rozporządzenia taryfowego).
Należy dodać, iż rozporządzenie taryfowe w § 13 ust. 2 pkt 3, wprost wskazuje, iż eliminowanie finansowania skrośnego winno następować poprzez różnicowanie cen i stawek opłat.
WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. (sygn. akt V SA/Wa 473/17), zapadłym co prawda na tle poprzednio obowiązującego rozporządzenia taryfowego, ale zachowującym w pełni swą aktualność, wyjaśnił, iż "ogólnie pod pojęciem subsydiowania skrośnego rozumie się taki sposób (praktykę) stanowienia cen, który polega na ustaleniu ceny świadczenia (wytworzenie dobra, wykonanie usługi) na poziomie odbiegającym od kosztów jego realizacji, w ten sposób, że ceny za świadczenie określonego rodzaju (dla danej grupy nabywców) są ustalane na poziomie wyższym od kosztów realizacji, a ceny za świadczenie innego rodzaju (dla innej grupy nabywców) - na poziomie odpowiednio niższym od kosztów realizacji. W konsekwencji nabywcy płacący ceny wyższe od kosztów subsydiują nabywców płacących po cenach niższych od kosztów. Różnicowanie cen i stawek opłat, o których mowa w § 13 ust. 2 rozporządzenia, zapewnia się w szczególności przez podział odbiorców usług na grupy taryfowe i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług oraz wybór rodzaju taryf i odpowiedniej dla poszczególnych taryf struktury cen i stawek opłat, a także uwzględnienie, przy określaniu niezbędnych przychodów odpowiadających poszczególnym taryfowym cenom i stawkom opłat, zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych."
Finansowanie skrośne może przybrać kilka form i polegać na:
- ujęciu w kosztach stanowiących podstawę kalkulacji taryfowych cen i stawek opłat kosztów zupełnie niezwiązanych z działalnością z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków (np. kosztów prowadzonej przez podmiot posiadający status przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjnego działalności z zakresu odbioru odpadów, czy też świadczenia usług hurtowej sprzedaży wody/hurtowego odprowadzania ścieków),
- ujęciu w kosztach działalności z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę kosztów związanych z działalnością z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków i odwrotnie,
- niewyodrębnieniu taryfowych grup odbiorców usług pomimo istnienia różnic w kosztach świadczenia usług uzasadniających taki zabieg (uśrednieniu kosztów),
- ujęcie w kosztach stanowiących podstawę kalkulacji cen i stawek opłat dla konkretnej grupy odbiorców usług kosztów świadczenia usług dla innej grupy.
W tym miejscu należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 20 ust. 5 z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (u.z.z.w.), ewidencja księgowa przedsiębiorstwa powinna, w szczególności umożliwiać:
- wydzielenie kosztów stałych i zmiennych, przychodów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także w odniesieniu do poszczególnych taryf,
- ustalenie kosztów związanych z działalnością inwestycyjną w poprzednich 3 latach obrachunkowych, z tym że jeżeli okres prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest krótszy niż 3 lata obrachunkowe, ustalenie tych kosztów obejmuje okres liczony od dnia rozpoczęcia tej działalności,
- dokonanie alokacji niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług.
Tyle teoria. A co z praktyką?
Ta wskazuje, iż z eliminowaniem skrośnym bywa różnie. Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działające w formie spółek prawa handlowego na przestrzeni ostatnich lat w coraz szerszym zakresie i coraz konsekwentniej zaczęły realizować postulat eliminowania finansowania skrośnego. Regułą stało się stosowanie taryf niejednolitych wieloczłonowych, bazujących wyłącznie na kosztach rzeczywiście związanych z działalnością wodociągowo – kanalizacyjną, prawidłowo alokowanych na znaczną liczbę taryfowych grup odbiorców, wyodrębnionych na bazie kosztów będących zwłaszcza elementami ujmowanymi w kalkulacji stawek opłat abonamentowych. Niestety, tam gdzie funkcję przedsiębiorstw wodociągowo – kanalizacyjnych pełnią bezpośrednio gminy sytuacja wygląda dużo gorzej. Niejednokrotnie nadal obowiązują taryfy z jedną grupą odbiorców usług, mimo, iż stan faktyczny uzasadniałby wyodrębnienie większej ich liczby.
Trudno jednak oczekiwać, iż stan ten będzie tolerowany przez organy regulacyjne również w przyszłości.
I właśnie w kontekście kampanii taryfowej 2021 r. i zasady eliminowania finansowania skrośnego, w praktyce pojawiło się niezwykle istotne pytanie. A mianowicie, jak powinny skonstruować taryfy te przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, które w prowadzonej działalności eksploatują dwa lub więcej systemów wodociągowych bądź kanalizacyjnych, odpowiednio zaopatrywanych z odrębnych ujęć wody albo zakończonych odrębnymi oczyszczalniami ścieków (często do poszczególnych systemów przedsiębiorstwa hurtowo kupują też wodę albo z systemów kanalizacyjnych odprowadzają hurtowo ścieki do oczyszczalni eksploatowanych przez inne przedsiębiorstwa).
Paradoksalnie problem ten dotyczy w pierwszej kolejności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych funkcjonujących w gminach wiejskich i wiejsko-miejskich (choć nie tylko), a zatem tych w których eliminowanie finansowania skrośnego najbardziej kuleje.
W takim stanie faktycznym zarówno ceny jak i stawki opłat abonamentowych (ze względu na równe koszty gotowości urządzeń) dla odbiorców usług podłączonych do poszczególnych systemów, wyliczone na podstawie rzeczywistych kosztów funkcjonowania poszczególnych systemów, będą się znacząco różnić. Można przy tym bez zbędnego ryzyka postawić tezę, iż im mniejszy system (z mniejszą liczbą odbiorców usług) tym relacja kosztów do sprzedaży wody albo ścieków będzie mniej korzystna, czyli będzie determinować wyższe ceny dla odbiorców usług.
Warto zauważyć, iż uwzględnienie w strukturze grup taryfowych faktu funkcjonowania autonomicznych systemów (a w konsekwencji determinowania przez nie odrębnych kosztów – zwłaszcza kosztów bezpośrednich), w połączeniu z uwzględnieniem w tejże strukturze również różnic w kosztach opłat za usługi wodne za wodę pobieraną na różne cele, a także kryteriów wpływających na podział odbiorców usług na grupy w zakresie stawek opłaty abonamentowej, prowadzić musi nie tylko do znacznych różnic w wysokości cen i stawek opłat pomiędzy poszczególnymi taryfowymi grupami odbiorców usług, ale także do wprowadzenia niezwykle rozbudowanej struktury grup.
Dość powiedzieć, iż w przypadku, w którym przedsiębiorstwo eksploatuje cztery odrębne systemy wodociągowe i uiszcza opłaty za usługi wodne według koncepcji Wód Polskich (tj. na dwa cele), a dodatkowo uwzględni w strukturze grup, iż posiada odbiorców usług rozliczanych na podstawie wodomierza głównego, przeciętnych norm zużycia wody i wodomierzy lokalowych, w dwóch różnych okresach rozliczeniowych, automatycznie teoretyczna struktura taryfy wodociągowej winna przewidywać istnienie 48 grup. Oczywiście zastosowanie kolejnych kryteriów (np. podziału odbiorców usług na tych odczytywanych zdalnie i tradycyjnie, czy otrzymujących fakturę pocztą albo e-fakturę) spowoduje dalszą multiplikację grup.
W tym kontekście (ale również w kontekście społecznego odbioru polityki taryfowej) rodzi się podstawowe pytanie o stanowisko organów regulacyjnych dotyczące opisywanej sytuacji. Jest jasne, że właściwe RZGW weryfikując wniosek taryfowy dysponować będzie informacjami o tym, że dane przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykorzystuje w swej działalności wiele ujęć lub oczyszczalni (informacje takie wynikać będą tak z Tabeli I, uzasadnienia wniosku taryfowego, informacji o hurcie, stanowiącym załącznik do uzasadnienia wniosku, jak i z mapy systemu eksploatowanego przez przedsiębiorstwo , której organy regulacyjne żądają aktualnie na etapie weryfikacji wniosku). Pytanie tylko co z tą wiedzą organy zrobią? Czy w takiej sytuacji będą wymagały jednoznacznie uwzględnienia tej okoliczności w strukturze grup taryfowych, akceptując rozbudowaną systematykę grup, a co istotniejsze znaczące różnice cen i stawek opłat między poszczególnymi grupami? Oczywiście rada gminy może te różnice zniwelować poprzez mechanizm dopłat, ale nie jest do tego zobowiązana i przy aktualnej sytuacji budżetowej gmin można przypuszczać, iż wiele gmin nie będzie chciało dopłacać do cen za wodę i ścieki.
Wraca po raz kolejny dyskusja o tym gdzie przebiega granica między respektowaniem zasady eliminowania finansowania skrośnego a zasadą solidarności wspólnoty samorządowej.
Warto byłoby, aby w dyskusję tę chciał zaangażować się prawodawca wprowadzając jasne reguły do u.z.z.w. i rozporządzenia taryfowego. Na to się jednak nie zapowiada, zatem przydałoby się przynajmniej jasne stanowisko organów regulacyjnych, którego jak wskazują doświadczenia płynące z prac nad wnioskami o skrócenie czasu obowiązywania taryf procedowanych w latach 2019 – 2020, wciąż brak.
Prawo wod-kan w praktyce: nowe wnioski taryfowe - szkolenie już 2-3 listopada 2020 r. [więcej..]
