Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że informacja o wynagrodzeniu pracowników niepełniących funkcji publicznych, identyfikująca taką osobę z imienia i nazwiska, podlega ochronie ze względu na prywatność osoby i w związku z tym może zostać udostępniona dopiero po uzyskaniu zgody pracownika.
Wprowadzenie:
Wnioskodawca zwrócił się do organu administracji publicznej o udzielenie informacji w zakresie podwyżek wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników urzędu w 2022 r., tj.;
- imię i nazwisko pracownika;
- kwota podwyżki wynagrodzenia zasadniczego (brutto);
- kwota wynagrodzenia zasadniczego po podwyżce (brutto);
- data podwyżki; czy było wyrównanie wynagrodzenia wstecz, jeśli tak to o ile miesięcy?
Organ pismem poinformował wnioskodawcę, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, w związku z czym nie mogą być udostępnione. Organ wyjaśnił, że informacją publiczną nie jest to jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Wnioskodawca drogą elektroniczną przesłał do organu pismo zawierające wezwanie do przekazania wnioskowanych danych. Na pismo to organ nie udzielił odpowiedzi.
Następnie wnioskodawca pismem wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Stanowisko WSA w Olsztynie:
WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. II SAB/Ol 64/23, oddalił skargę Wnioskodawcy.
Sąd I instancji doszedł do wniosku, że nie podlegają udostępnieniu dane dotyczące wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia (w tym podwyżki) ad personam wskazanych z imienia i nazwiska pracowników podmiotów publicznych, niepełniących funkcji publicznych[1], gdyż nie stanowią one informacji publicznej. Innymi słowy o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wysokość miesięcznego wynagrodzenia poszczególnych pracowników podmiotów publicznych niepełniących funkcji publicznych w określonym okresie przymiotu tego nie mają.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Wnioskodawca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a.[2], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości
Stanowisko NSA:
NSA wyrokiem z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. III OSK 2547/23, oddalił skargę kasacyjną.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że informacja o wynagrodzeniu pracowników niepełniących funkcji publicznych, identyfikująca taką osobę z imienia i nazwiska, podlega ochronie ze względu na prywatność osoby i w związku z tym może zostać udostępniona dopiero po uzyskaniu zgody pracownika. Nie ma natomiast przeszkody w zbiorczym podaniu informacji dotyczących wynagrodzeń wypłacanych wszystkim pracownikom.
Komentarz
Należy zgodzić się ze stanowiskiem przyjętym przez sąd I, jak i II instancji.
Oczywistym jest, iż wynagrodzenia pracowników podmiotów publicznych, w tym spółek komunalnych[3] należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny. Wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest zatem jawne. Podkreślenia wymaga, że zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne[4].
Należy jednak podkreślić, że u.d.i.p.[5] nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza bowiem i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji[6].
Zdaniem sądów administracyjnych transparentność działania organów na tle informacji publicznej konsumuje obowiązek udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzenia w podmiocie publicznym (np. spółce komunalnej), w tym również informacji o kwocie podwyżek tegoż wynagrodzenia. Powiązanie ze sobą tych informacji czyni działanie organów transparentnym z punktu widzenia wydatkowania środków publicznych[7].
Warto nadmienić, że NSA w wyroku z dnia 27 września 2019 r., sygn. I OSK 2710/17, w kontekście wynagrodzenia konkretnej osoby obejmującego np.: różnego rodzaju dodatki, m.in. dodatki stażowe lub funkcyjne, dodatki za pracę w godzinach nadliczbowych (kształtujące wynagrodzenie brutto rozumiane jako wynagrodzenie obejmujące wszystkie jego składniki) oraz np. zindywidualizowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrącenia dokonywane bez zgody i za zgodą pracownika (kształtujące wynagrodzenie netto), zaznaczył, że nie stanowią informacji publicznej rozumianej jako informacji odnoszącej się do wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. NSA podkreślił ww. wyroku, że wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.
Ponadto podobne stanowisko zostało wyrażone w innych wyrokach NSA, w których sformułowano pogląd, że wniosek dotyczący wskazania poszczególnych elementów wynagrodzenia konkretnych - oznaczonych z imienia i nazwiska - osób zatrudnionych w urzędzie obsługującym organ administracji publicznej dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam[8].
W związku z tym, trzeba uznać, że przedmiotem wniosku w trybie u.d.i.p. nie mogą być określone składniki wynagrodzenia wskazanych konkretnie osób, a wyłącznie informacja odnosząca się do wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie pracowników podmiotu publicznego. Należy podkreślić, że żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie podmiotu publicznego, czyli w istocie ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.
[1] U.d.i.p. nie zawiera definicji legalnej pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że osoba pełniąca funkcje publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji to "każdy, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. II SA/Gd 545/12). Cechą wyróżniająca osobę pełniącą funkcję publiczną jest, więc posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Przy dokonywaniu wykładni art. 5 ust. 2 ustawy można również sięgnąć do wykładni systemowej, posiłkując się definicją zawartą w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 17, dalej: k.k.). Zgodnie z art. 115 § 19 k.k. osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Do osób objętych obowiązkiem jawności wynagrodzenia należą: np.: wójt, zastępca wójta, sekretarz, skarbnik czy kierownik jednostki organizacyjnej jst.
[2] Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935).
[3] Warto zaznaczyć, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1907 ze zm.), informacja o wysokości wynagrodzeń członków organu nadzorczego spółki (w tym spółki komunalnej) są jawne, nie podlega ochronie danych osobowych ani tajemnicy przedsiębiorstwa i musi być opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych.
[4] Zob. np. wyrok NSA z dnia 17 maja 2020 r.; sygn. akt I OSK 1577/19.
[5] Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.).
[6] Por. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2015 r.; sygn. I OSK 430/14 oraz I OSK 586/14; z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. I OSK 2693/15; z dnia 5 września 2019 r. sygn. I OSK 446/18.
[7] Zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. II SAB/Wa 225/14.
[8] NSA w wyrokach: z dnia 14 września 2010 r.; sygn. I OSK 1035/10 oraz z dnia 9 czerwca 2017 r.; sygn. I OSK 2120/15.
