Mimo istotnej zmiany w polityce organów regulacyjnych na przestrzeni ostatnich miesięcy, cały czas wiele przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych bezskutecznie stara się o skrócenie obowiązujących taryf. Długi czas trwania tych postępowań powoduje w wielu przypadkach, że następuje moment, gdy powinny one złożyć normalny wniosek o zatwierdzenie taryf w trybie art. 24b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Co w takiej sytuacji z postępowaniem o skrócenie taryf? Czy upływ terminu, na który zostały zatwierdzone taryfy powinien stanowić podstawę do umorzenia postępowania w przedmiocie ich skrócenia?
We wpisie z dnia 9 lutego 2024 roku „Taryfy: skrócenie czasu obowiązywania - stan na styczeń 2024” informowaliśmy, że w ostatnich trzech latach blisko połowa przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych złożyła wniosek o skrócenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf i zatwierdzenie nowych. Zdarza się, że po wielomiesięcznym prowadzeniu postępowania w przedmiocie skrócenia obowiązujących taryf organ umarza takie postępowanie z powodu rozpoczęcia biegu 120-dniowego terminu na złożenie wniosku o zatwierdzenie nowych taryf w trybie art. 24b u.z.z.w., a czasem nawet z powodu zatwierdzenia nowych taryf w klasycznym trybie. Rodzi się zatem pytanie, czy te okoliczności rzeczywiście powinny stanowić podstawę do umorzenia?
W myśl art. 24j ust. 1 u.z.z.w. w uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli wynika to z udokumentowanych zmian warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w trakcie obowiązywania dotychczasowej taryfy może złożyć do organu regulacyjnego wniosek o skrócenie okresu obowiązywania tej taryfy wraz z projektem nowej taryfy oraz uzasadnieniem, jednak nie później niż przed rozpoczęciem biegu terminu 120 dni od planowanego dnia wejścia w życie nowej taryfy.
Zgodnie zaś z art. 24b ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Co istotne, wcześniejsze złożenie do organu regulacyjnego wniosku o skrócenie obowiązywania dotychczasowych taryf w żaden sposób nie modyfikuje tego terminu.
Z powyższych przepisów wynika zatem, że do 121 dnia przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowych taryf, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może złożyć wniosek o skrócenie obowiązywania dotychczasowych taryf. Po tym dniu, przedsiębiorstwo może złożyć już tylko klasyczny wniosek o zatwierdzenie kolejnych taryf (w trybie art. 24b u.z.z.w).
Większość wniosków skróceniowych jest składana znacznie wcześniej, w 1 lub w 2 roku obowiązywania taryf, gdy już wiadomo, że przychody z zatwierdzonych cen i stawek opłat nie pozwalają na pokrycie bieżących kosztów działalności. W teorii, taki wniosek powinien być załatwiony w zwykłym terminie przewidzianym dla spraw taryfowych, czyli 45 dni od wpływu podania. W praktyce, od dnia wpływu wniosku do organu do dnia wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji orzekającej w przedmiocie skrócenia obowiązywania taryf może upłynąć nawet kilkanaście miesięcy.
Długotrwałe, a nawet przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może doprowadzić do sytuacji, w której nie dojdzie jeszcze do rozpoznania wniosku o skrócenie obowiązywania taryf, a już rozpocznie się bieg 120-dniowego terminu na złożenie wniosku o zatwierdzenie nowych taryf. W skrajnych przypadkach dojdzie nawet do zatwierdzenia kolejnych taryf w klasycznym trybie.
Skoro zgodnie z art. 24g u.z.z.w. dotychczasowe taryfy stosuje się aż do czasu wejścia w życie nowych taryf, powstaje zasadnicza wątpliwość o dalszy sens rozstrzygania wniosku skróceniowego.
Organ regulacyjny zajął stanowisko, że nieobowiązywanie taryf, które miałyby zostać skrócone powoduje powstanie bezprzedmiotowości postępowania skróceniowego, co z kolei powoduje konieczność jego umorzenia. Taki wniosek wydaje się jednak przedwczesny.
Na temat konfliktu wniosku o skrócenie obowiązywania dotychczasowych taryf i rozpoczęcia biegu terminu na złożenie klasycznego wniosku o zatwierdzenie nowych taryf Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział się dwukrotnie. Co ciekawe, oba wyroki wydane w odstępie czterech miesięcy pozostają ze sobą w sprzeczności.
W wyroku WSA w Warszawie z 16 lutego 2023 r., V SA/Wa 759/22 sąd ocenił, że:
„Obowiązywanie lub nieobowiązywanie decyzji taryfowej [taryfy dotychczasowej – przypis własny] w dniu wydania decyzji organu drugiej instancji nie ma znaczenia dla orzekania o prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego w decyzji o odmowie skrócenia decyzji taryfowej. Mogła ona bowiem wywołać dla Skarżącego niekorzystne skutki o charakterze majątkowym w okresie dalszego obowiązywanie zatwierdzonej wcześniej taryfy i jest to wystarczający powód by uznać, że nie mamy tu do czynienia z sytuacją z art. 105 § 1 k.p.a.”
W uzasadnieniu WSA podkreślił, że wnioskodawca ma interes prawny nie tylko w zakresie samego skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, ale także w rozstrzygnięciu przez sąd, czy odmowa skrócenia taryfy była zasadna, czy nie. Wynika to z faktu, że wadliwie wydana decyzja mogła wywołać niekorzystne dla przedsiębiorstwa skutki o charakterze majątkowym, co z kolei sprzeciwia się umorzeniu postępowania odwoławczego, a zatem tym bardziej musi sprzeciwiać się umorzeniu postępowania merytorycznego.
Z kolei w wyroku WSA w Warszawie z 17 maja 2023 r., V SA/Wa 1087/22 sąd wskazał, że:
„Należy więc zgodzić się z organem odwoławczym, że postępowanie o skrócenie okresu obowiązywania taryfy stało się bezprzedmiotowe. Upłynął bowiem termin obowiązywania dotychczasowej taryfy i do organu wpłynął wniosek o zatwierdzenie nowej na kolejne trzy lata. (…) skoro 3-letni okres obowiązywania taryfy upłynął, a zatem zakończył się okres, którego skrócenie warunkuje możliwość zatwierdzenia nowej taryfy w trybie przewidzianym w przepisach art. 24j ustawy zzwoś. W konsekwencji niemożliwe jest rozstrzygnięcie w powyższym zakresie stosownie do art. 24j ust. 2 zzwoś. Okoliczność ta stanowi zatem przyczynę wskazanej w art. 105 § 1 k.p.a.”
Oba orzeczenia pozostają nieprawomocne.
Z kolei na temat istnienia przedmiotu postępowania o skrócenie obowiązywania dotychczasowych taryf już po wejściu w życie nowych taryf, sądy administracyjne jeszcze się nie wypowiadały. Na zasadzie analogii do zakreślonego problemu, można natomiast przywołać liczne rozstrzygnięcia sądów badających wpływ wygaśnięcia decyzji zabezpieczającej wykonanie zobowiązań podatkowych na skutek wydania właściwej decyzji ustalającej zobowiązanie na postępowanie odwoławcze i sądowoadministracyjne. Chociaż postępowania te mają oczywiście inny charakter i przedmiot, to są zbliżone w zakresie skutków.
Można powiedzieć, że w tym zakresie ugruntowane pozostaje stanowisko o konieczności umorzenia postępowania odwoławczego na skutek wygaśnięcia zabezpieczenia, gdyż jest to stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2011 roku, sygn. akt I FPS 1/11, w której czytamy, że:
„wygaśnięcie decyzji o zabezpieczeniu na podstawie art. 33a § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) powoduje bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego dotyczącego tej decyzji i konieczność zastosowania art. 233 § 1 pkt 3 tej ustawy.”.
Przekładając to na grunt postępowań taryfowych należałoby zatem uznać, że prawidłowo rozstrzygając sprawę, organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze od decyzji odmawiającej skrócenia obowiązywania dotychczasowych taryf, po zatwierdzeniu kolejnych taryf.
Kwestią nierozstrzygniętą pozostaje jednak nadal to, czy w takiej sytuacji sąd administracyjny może badać prawidłowość wygasłego zabezpieczenia, a na gruncie taryfowym – prawidłowość rozstrzygnięcia odmawiającego skrócenia obowiązywania dotychczasowych taryf?
Poglądy w tej kwestii pozostają bowiem rozbieżne, podczas gdy rozstrzygniecie problemu w konkretnej sprawie może mieć kluczowe znaczenie z punktu widzenia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 roku, sygn. akt: I FSK 538/14 wskazano, uznając ten pogląd za utrwalony w orzecznictwie NSA, że:
„(…) w orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko, że wygaśnięcie decyzji o zabezpieczeniu, nawet gdy następuje z mocy prawa w warunkach wskazanych w art. 33a § 1 O.p., nie powoduje, iż strona nie ma możliwości poddania tej decyzji kontroli sądu administracyjnego. Nie może bowiem być tak, że rozstrzygnięcia, a następnie działania organów podatkowych podejmowane w stosunku do podatnika mogą być pozbawione kontroli pod względem ich zgodności z prawem.”
Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 roku, sygn. akt I GSK 2033/15 sąd, dostrzegając problem, ale nie widząc możliwości jego rozwiązania w obowiązujących przepisach, orzekł:
„Jeżeli bowiem postępowanie odwoławcze staje się bezprzedmiotowe po wygaśnięciu decyzji o zabezpieczeniu, w konsekwencji czego niemożliwa stała się merytoryczna kontrola decyzji o zabezpieczeniu zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez sąd administracyjny, decyzja taka pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą, a podatnik pozostaje bez jakiejkolwiek ochrony swoich praw, w zakresie oceny co do zgodności z prawem wydania tej decyzji, która może wywołać poważne skutki w sferze jego stosunków majątkowych.”
Jak wspomniałam, kwestia ta wydaje się zatem nadal nierozstrzygnięta jednoznacznie, również w orzecznictwie NSA.
Na gruncie postępowań taryfowych, przyjęcie, że w powyższych sytuacjach postępowanie staje się bezprzedmiotowe, a jednocześnie sąd administracyjny nie ma możliwości weryfikacji legalności decyzji odmawiającej skrócenia obowiązywania dotychczasowych taryf, jest zamknięcie drogi umożliwiającej dochodzenie odszkodowania za szkody wyrządzone taką decyzją.
Warunkiem koniecznym dla zaistnienia tej odpowiedzialności jest bowiem stwierdzenie niezgodności decyzji z prawem. Zauważając jednocześnie, że wydawanie decyzji po upływie wielu miesięcy może wynikać z przyczyn leżących po stronie organu (zwłaszcza, jeśli decyzja wydawana jest w toku ponownego rozpatrzenia sprawy po decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego potwierdzającej wady prowadzonego postępowania) taki wniosek jest nieprzekonujący.
Sam organ mógłby bowiem doprowadzić do sytuacji, w której w wyniku długotrwałego prowadzenia postępowania stałoby się ono w końcu bezprzedmiotowe, a jego rozstrzygnięcie niepodlegające żadnej kontroli, pozostawałoby bez żadnych konsekwencji. Na tę zależność zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanym wcześniej wyroku z 16 lutego 2023 r. podkreślając, że umorzenie postępowania odwoławczego mogłoby prowadzić do nieakceptowalnej w jego ocenie sytuacji, w której organ prowadziłby postępowanie w przedmiocie skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy na tyle długo, że upłynąłby okres 3 letni, na który taryfa została zatwierdzana.
Należy zgodzić się, że nie do przyjęcia jest uznanie, że organ mógłby uchylić się od skutków swojego działania polegającego na wydaniu wadliwej decyzji poprzez zaniechanie wydania prawidłowej decyzji w terminie, czyli poprzez kolejny przejaw bezprawności. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie powinno stwarzać mu możliwości uniknięcia odpowiedzialności odszkodowawczej.
