O ile należy zgodzić się z wyrażanym w orzecznictwie poglądem, iż rada gminy po pierwsze ma kompetencję do niezależnej od organu wykonawczego gminy oceny zgodności planu wieloletniego z dokumentami wskazanymi w art. 21 ust. 3 u.z.z.w, po drugie, iż może odmówić zatwierdzenia planu sprzecznego z tymi dokumentami, o tyle wątpliwe wydaje się aktualnie uprawnienie rady do odmowy zatwierdzenia planu z innych przyczyn.
Zgodnie z art. 21 ust 1 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobligowane do opracowania wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu. Plan określa w szczególności: planowany zakres usług wodociągowo-kanalizacyjnych, przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne w poszczególnych latach, przedsięwzięcia racjonalizujące zużycie wody oraz wprowadzanie ścieków, nakłady inwestycyjne w poszczególnych latach oraz sposoby finansowania tych inwestycji.
Wieloletni plan nie jest źródłem prawa miejscowego.
Plan jest dokumentem samego przedsiębiorstwa, a fakt jego zatwierdzenia przez radę gminy nie czyni go źródłem prawa (uchwała w sprawie zatwierdzenia planu nie jest aktem prawa miejscowego). Słusznie wskazuje się w doktrynie, że wieloletni plan rozwoju jest wewnętrznym planem przedsiębiorstwa, a nie planem publicznym gminy. Podjęcie uchwały przez radę gminy jest aktem zatwierdzenia planu, a nie formą jego kreacji (J. Rotko P. Bojarski, W. Radecki, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2011).
Plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 21 ust 3 u.z.z.w.). Stanowi również podstawę planowania i ujmowania kosztów odinwestycyjnych we wnioskach taryfowych (art. 20 ust. 4 pkt 3 u.z.z.w.).
Procedura weryfikacji i zatwierdzenia planu jest dwuetapowa. Najpierw przedsiębiorstwo przedkłada plan organowi wykonawczemu gminy, który sprawdza, czy jest on zgodny z wyżej wymienionymi dokumentami planistycznymi gminy i treścią wydanego przedsiębiorstwu zezwolenia na prowadzenie działalności. Następnie, plan jest uchwalany przez radę gminy, która powinna to uczynić w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu przez przedsiębiorstwo. W razie uchybienia temu terminowi przez radę, plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf.
Jakie kompetencje w zakresie wieloletniego planu ma rada gminy?
Na tle powyższych norm powstało wiele wątpliwości interpretacyjnych, dotyczących przede wszystkim zakresu kompetencji rady gminy dotyczących planu.
Rozstrzygając je należy uznać, po pierwsze, iż rada gminy ma niezależną od organu wykonawczego gminy kompetencję do zbadania, czy plan jest zgodny z dokumentami wymienionymi w art. 21 ust. 3 u.z.z.w., a zatem nie jest związana wynikiem oceny dokonanej w tym zakresie wcześniej przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta.
Po drugie, mimo literalnego brzmienia przepisów, wskazujących wyłącznie na kompetencję do zatwierdzenia przez radę planu, należy przyznać jej również kompetencję do odmowy jego zatwierdzenia, przy czym odmowa winna mieć charakter wyraźny i za takową nie można uznawać niepodjęcia uchwały w sprawie zatwierdzenia planu (nieprzegłosowanie jej pomimo poddania pod głosowanie).
Po trzecie wreszcie jednoznacznie odmówić należy radzie gminy prawa modyfikacji planu, w szczególności zmiany jego zakresu rzeczowego, ale również zmiany terminów realizacji poszczególnych inwestycji, czy wskazania odmiennych niż zaproponowało przedsiębiorstwo źródeł finansowania zadań. Rada ma kompetencje wyłącznie do zatwierdzenia planu w całości albo odmowy jego zatwierdzenia również całościowo.
Taką wykładnię art. 21 u.z.z.w. potwierdzają również sądy administracyjne – zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 158/18 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 405/19.
Zgodzić należy się również z poglądem, iż "nie ma żadnych wątpliwości, że rada ma prawo odmówić uchwalenia planu, który został negatywnie zweryfikowany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a więc, gdy nie spełnia przesłanek ujętych w ust. 3" (J. Rotko P. Bojarski, W. Radecki, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2011). Co więcej pogląd ten należy rozszerzyć, uznając, iż rada gminy ma w takiej sytuacji nawet obowiązek odmowy zatwierdzenia planu, co więcej tożsamy obowiązek ciąży na niej w sytuacji, gdy wbrew pozytywnej ocenie organu wykonawczego, sama rada oceni plan jako niezgodny z dokumentami, o których mowa w art. 21 ust 3 u.z.z.w.
W jakich sytuacjach rada gminy ma prawo odmówić zatwierdzenia wieloletniego planu?
Natomiast poważne wątpliwości budzi uprawnienie rady do odmowy zatwierdzenia planu z przyczyn innych niż brak jego zgodności z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
Przepis art. 21 ust. 5 u.z.z.w. stanowi bowiem wyraźnie, że plan spełniający warunki określone w ust. 3 rada gminy uchwala w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Zatem przepis nie daje radzie w takiej sytuacji luzu decyzyjnego, tylko obliguje ją do konkretnego działania, w postaci uchwalenia planu.
W tym kontekście, krytycznie należy odnieść się do poglądu wyrażonego we fragmencie przywołanego wyroku WSA w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2018 r. , w którym Sąd biorąc pod uwagę cele u.z.z.w., przyjął, iż jeżeli rada mogłaby jedynie zatwierdzać plan, to tym samym nie mogłaby chronić mieszkańców gminy przed nieuzasadnionym wzrostem cen i opłat za usługi dostarczania wody i odprowadzania ścieków, plan stanowi bowiem podstawę do ustalenia taryf. W takiej sytuacji przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne mogłyby w sposób całkowicie dowolny kształtować poziom cen i opłat za świadczone usługi. Taka konstatacja sugeruje bowiem, iż ewentualne skutki taryfowe jakie wywoła realizacja planu, w postaci znaczących podwyżek cen, mogą być samodzielną podstawą do odmowy zatwierdzenia planu.
Można próbować forsować koncepcję, iż ujęcie w planie zadań nie wpisujących się bezpośrednio w realizację miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, może zostać uznane za sprzeczne z tymi planami w taki rozumieniu, iż wykracza poza ramy dokumentów planistycznych gminy. Ewentualnie, iż realizacja takich zadań pozwala zarzucić przedsiębiorstwu łamanie zawartego w zezwoleniu na prowadzenie działalności zobowiązania do prowadzenia racjonalnej gospodarki (art. 18 pkt 7 u.z.z.w.).
Nie sposób jednak zaakceptować poglądu, iż rada gminy może odmówić zatwierdzenia planu, w którym ujęto wyłącznie realizację zadań wpisujących się w założenia miejscowych planów, i to nawet wówczas, gdyby wykonanie takiego planu wiązało się z powstaniem znacznych kosztów taryfowych. W takiej sytuacji argument o pozbawieniu organów gminy wpływu na politykę inwestycyjną przedsiębiorstwa jest o tyle chybiony, że to nikt inny niż organy gminy ustalają miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, wyznaczając obszary, na terenie których nieruchomości powinny być podłączone do zbiorczych systemów wodociągowych i kanalizacyjnych (nie wspominając już o ustalaniu przez rady gmin granic aglomeracji zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne). Zatem organy gminy w takiej sytuacji same determinują kierunki polityki inwestycyjnej przedsiębiorstwa.
Zresztą gdyby ustawodawca chciał przyznać radzie gminy nieograniczone prawo do odmowy zatwierdzania planu z dowolnych przyczyn z pewnością sformułowałby treść art. 21 ust 4. u.z.z.w. w zupełnie inny sposób.
Konieczność ewentualnego przeformułowania treści przywołanej normy prawnej nabiera szczególnego znaczenia w kontekście toczących się prac legislacyjnych dotyczących nowelizacji u.z.z.z.
Zmiany w przepisach dotyczących wieloletnich planów
Jak informowaliśmy już na blogu, toczą się prace nad projektem ustawy z dnia 20 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Wersja projektu z dnia 17 marca 2022 r. przewiduje dwie zmiany w art. 21 u.z.z.w. Zgodnie z projektem plan będzie miał dodatkowo wskazywać planowany sposób realizacji krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych, jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne świadczy usługi na terenie aglomeracji, a zgodnie z nowododawanym ust. 4a organ wykonawczy gminy będzie zobligowany do przekazania planu do zaopiniowania Dyrektorowi właściwego RZGW.
Opinia będzie dotyczyła tego, czy plan realizuje zadania ujęte w KPOŚK oraz jak jego realizacja wpłynie na wysokość taryf. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu zapoznanie się przez organ regulacyjny z projekcją nakładów oraz sposobem inwestowania planowanych inwestycji pozwoli na dokonanie w drodze opinii oceny ich wpływu na ceny i stawki opłat, co tym samym pozwoli na ewentualne uświadomienie rady gminy, czy dany plan jest przemyślany.
Skoro jednak ewentualna negatywna opinia organu regulacyjnego w stosunku do planu, determinowana, czy to zastrzeżeniami w zakresie właściwej realizacji KPOŚK, czy w zakresie wpływu planowanych inwestycji na poziom cen taryfowych, ma w konsekwencji skłonić i umożliwić radzie gminy odmowę zatwierdzenia tego planu, to art. 21 ust. 4 właśnie te przyczyny winien wskazywać jako podstawy odmowy zatwierdzenia planu, a tymczasem dziś tego nie czyni.
