Orzecznictwo

Kolejna ze spraw taryfowych doczekała się rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jest ono o tyle istotne, że zapadło wskutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który dotykał wielu z zagadnień istotnych dla opracowania taryf. Czy orzeczenie NSA zamyka dyskusje w tych obszarach? Poniekąd tak, lecz pozostawia również wiele niedomówień i wątpliwości. Z uwagi na szeroki zakres zagadnień wymagających komentarza, postanowiliśmy podzielić naszą publikację na dwie części. Dziś prezentujemy pierwszą z nich.

Znaczenie komentowanego wyroku NSA, tak dla Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, skarżącego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i całej branży, potwierdza już sam fakt publikacji przez regulatora, jeszcze w dniu 7 lutego br. (tj. w dniu ogłoszenia rozstrzygnięcia), komunikatu pt. „Proces zatwierdzania taryf wodno-ściekowych – wyrok NSA”. Organ bazując wtedy jedynie na ustnych motywach wyroku, poinformował, że NSA potwierdził w przedmiotowej sprawie prawidłowość jego dotychczasowej praktyki, konkretne uprawnienia regulacyjne i stanowisko wobec kwestii spornych będących przedmiotem postępowania.

Czy analizowaną sprawę można faktycznie uznać za sukces regulatora? Można mieć co do tego poważne wątpliwości. Zacznijmy jednak od samego początku, kreśląc kontekst sporu - wróćmy do wyroku Sądu I instancji.

23 marca 2023 r. WSA w Warszawie, w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1255/22, wydał wyrok uchylający decyzję Prezesa PGW Wody Polskie zaskarżoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz poprzedzającą ją decyzję organu regulacyjnego – dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Co oczywiste, decyzje te odmawiały zatwierdzenia taryf. Choć Sąd I instancji nie podzielił w całości zarzutów skargi przedsiębiorstwa, to orzeczenie odbiło się szerokim echem w branży, z uwagi na przedstawione w nim niezwykle korzystne dla sektora poglądy co do zasad opracowania taryf i kompetencji regulatora.

W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że Prezes PGW Wody Polskie jako organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie.

Po drugie, WSA uznał też, że długotrwałość procedury taryfowej uprawnia przedsiębiorstwo do aktualizowania danych finansowych ujętych we wniosku, niezależnie od etapu postępowania. Wniosek winien być bowiem rozpatrywany na podstawie danych maksymalnie aktualnych. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że pominięcie przez organ analizy danych finansowych z okresu bezpośrednio poprzedzającego rozpoczęcie obowiązywania taryfy powoduje wadliwość tak wydanej decyzji zatwierdzającej taryfę (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2315/19).

Po trzecie, Sąd podkreślił, że ocena projektu taryfy oraz uzasadnienia może być prowadzona tylko z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa. To zaś oznacza, że jeśli organ odmawia zatwierdzenia taryfy, winien wykazać jej sprzeczność z konkretnymi, wprost wskazanymi przepisami prawa. Organ jest obowiązany przy tym uzasadnić w jaki sposób przedsiębiorstwo opracowując taryfy naruszyło w jego ocenie te przepisy.

Po czwarte, zdaniem Sądu, sposób redakcji tzw. „zasad taryfowych” z § 3 rozporządzenia taryfowego nie jest przypadkowy, ponieważ na pierwszym miejscu prawodawca stawia uzyskanie przez przedsiębiorstwo niezbędnych przychodów, a kolejność wymienionych reguł stanowi o ich hierarchii. W efekcie, za podstawową zasadę uznać należy to, że wysokość taryfy nie może prowadzić do straty w przedsiębiorstwie.

Po piąte, podnoszone przez regulatora zastrzeżenia dotyczące ustalenia poziomu amortyzacji ujętej w kalkulacji taryf, stanowiło ingerencję w sposób prowadzania przez spółkę działalności. WSA w Warszawie podzielił w tym zakresie pogląd wyrażony wcześniej przez inny skład tego Sądu m.in. w wyroku z dnia 26 września 2022 r. (sygn. akt V SA/Wa 278/22), który omawialiśmy obszernie na naszym blogu w artykule pt. „Taryfy: sądy krytycznie o odmowa zatwierdzenia taryf”. WSA podkreślił przy tym, że ustalenie niezbędnych przychodów taryfowych w zakresie amortyzacji jest zabiegiem matematycznym. Wynik ten nie podlega ocenie, jeżeli organ regulacyjny nie kwestionuje zasadności przeprowadzenia inwestycji.

Po szóstce, WSA wyraził pogląd, iż obowiązujące przepisy nie dają regulatorowi podstaw do nakazania przedsiębiorstwu wyodrębniania taryfowych grup odbiorców usług. W jego ocenie błędnym jest pogląd, zgodnie z którym: „wyodrębnienie grup taryfowych zależy od uznania organu i niejako apriorycznego przyjęcia, że takie grupy taryfowe muszą być wyodrębnione”, albowiem „jeśli wnioskodawca jest w stanie wykazać brak podstaw do wyodrębnienia grup taryfowych (ze względu na stałą wartość kosztów ponoszonych przez poszczególne grupy odbiorców) to organ nie może nakazać dokonania takiego wyodrębnienia”.

Finalnie wreszcie, Sąd I instancji podzielił w całości argumentację przedsiębiorstwa, w świetle której taryfowe „uwzględnianie” kosztów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, infiltracyjnych i przypadkowych dostających się do systemów kanalizacyjnych, jako elementu cenotwórczego nie stanowi legitymizacji działań niezgodnych z prawem. 

Jak można było się spodziewać, Prezes PGW Wody Polskie złożył skargę kasacyjną od rozstrzygnięcia WSA w Warszawie. Jej rozpoznanie przez NSA nastąpiło 7 kwietnia 2024 r., a sprawa prowadzona była pod sygn. akt I GSK 1223/23.

W ramach pierwszej części artykułu przedstawimy zapatrywania NSA na większość z wyżej wymienionych zagadnień. Z uwagi na obszerność i złożony charakter problematyki wód opadowych lub roztopowych, a przy tym dość zaskakujące zapatrywania NSA w tym zakresie – omówienie tej kwestii pojawi się już niebawem w odrębnej, drugiej części artykułu.

Jak zatem Sąd II instancji odniósł się do skargi kasacyjnej i sporu między regulatorem a przedsiębiorstwem?

Z proceduralnego punktu widzenia spór nie został prawomocnie zakończony, albowiem NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie i nakazał ponowne rozpoznanie sprawy Sądowi I instancji. Swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w następujący sposób.

Sąd II instancji nie zgodził się z oceną WSA co do sposobu przeprowadzenia postępowania. Uznał m.in., że: „Fakt, że organ podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji, automatycznie nie oznacza, iż doszło do naruszenia przepisów art. 15 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z kasatorem, że w sprawie niniejszej właściwie zrealizowano zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem rozstrzygnięcie wydane po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego zapadło w wyniku przeprowadzenia postępowania merytorycznego, oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty zawarte przez skarżącą na każdym etapie postępowania.”.

NSA zauważył również, iż regulator nie miał obowiązku zawiesić postępowania w oczekiwaniu na aktualizację wniosku taryfowego: „Rację ma kasator, że wnioskodawca miał prawo w każdym momencie przedłożyć materiał dowodowy stanowiący uzupełnienie wniosku. Nie było zatem wymagane, by ten zawiesił postępowanie w oczekiwaniu na nowy materiał dowodowy obejmujący dane ekonomiczne.”. W istocie zatem, NSA wskazał, że wszelkie zmiany wniosku winny odbywać się w toku trwającego postępowania.

Odnosząc się do sposobu interpretowania tzw. „zasad taryfowych” z § 3 rozporządzenia taryfowego, NSA podniósł, że: wskazany przepis wymienia wszystkie przesłanki, którymi ma się kierować podmiot przygotowując projekt taryfy. (…) błędne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym sposób wyliczenia wskazuje na nadrzędny charakter jednej przesłanki w stosunku do kolejnej z nich. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mają one charakter równorzędny.”.

Sąd II instancji podzielił natomiast w pełni zapatrywania WSA w Warszawie w zakresie zasad planowania i następnie weryfikacji kosztów amortyzacji: „żadne przepisy nie dają organom administracji państwowej uprawnień do nakazywania przedsiębiorcom stosowania obniżonych stawek amortyzacyjnych. Na tę okoliczność również zwrócił uwagę organ, który wydając zaskarżoną decyzję sam podkreślił, że wskazane przepisy nie określają wysokości stawek amortyzacyjnych a jedynie wskazują, jak należy określić ich wysokość. (…) 

W efekcie NSA uznał, że nie ma zatem racji Prezes PGW Wody Polskie, w ocenie którego rola organu jest szersza niż zaprezentowana przez Sąd I instancji: „Organ regulacyjny nie jest uprawniony do nakazywania skarżącej zmiany wysokości stosowanych stawek amortyzacji środków trwałych, które są zgodne z przepisami prawa.”. Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał tym samym dotychczasową linię orzeczniczą sądów administracyjnych, która odmawia regulatorowi prawa do wpływu w sposób planowania kosztów amortyzacji, o ile jest ona ustalana zgodnie z przepisami prawa.

Finalnie, Sąd II instancji wypowiedział się w zakresie problematyki wyodrębniania taryfowych grup odbiorców usług. Nie zgodził się jednak ze stanowiskiem WSA w Warszawie. NSA przyznał, że faktycznie nie jest zasadne ustanawianie grup taryfowych, w sytuacji, w której koszty w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę jak i koszty w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków są takie same dla każdej grupy odbiorców. 

W rozpatrywanej sprawie zdaniem NSA przedsiębiorstwo stworzyło jednak wyłącznie jedną grupę taryfową, w której ustaliło różne stawki opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej grupy. Zdaniem sądu takie działanie jest sprzeczne z art. 2 pkt 13 u.z.z.w.o.ś., który stanowi, że zastosowanie różnych stawek opłaty abonamentowej należy kwalifikować jako zróżnicowanie warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. „Rzeczą organów odpowiedzialnych za ustalenie, sprawdzenie i zatwierdzenie taryf jest takie zdefiniowanie grup odbiorców, które uwzględniając kryteria wskazane w art. 2 pkt 13 u.z.z.w.o.ś. jednocześnie zapewni zachowanie samofinansowania się przedsiębiorstwa i zysku, eliminację subsydiowania skrośnego oraz łatwość ustalania i sprawdzania należności za świadczenie usług.” – podsumował NSA, przyznając de facto rację regulatorowi co do jego prawa w obszarze kwestionowania sposobu ustalenia taryfowych grup odbiorców usług.

Analizowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego bez cienia wątpliwości zamyka dyskusje branżowe w wielu obszarach, potwierdzając zasadnicze zapatrywania, które dotychczas orzecznictwo prezentowało. Co zaś najistotniejsze, rozstrzygnięcie to, z pewnością nie może stanowić podstawy do dalszego bezzasadnego kwestionowania przez regulatora kosztów amortyzacji przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Ponadto, ugruntowuje ono także pogląd, iż organy odmawiając zatwierdzenia taryf muszą czynić to na konkretnych podstawach tj. naruszeniu precyzyjnie określonych i opisanych norm prawnych. Odnotować trzeba przy tym, że NSA potwierdził co do zasady prawo regulatora do weryfikacji istnienia podstaw i sposobu wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców usług.

Jak już sygnalizowaliśmy, całkowicie osobnym wątkiem jest zaś problematyka odprowadzania wód opadowych lub roztopowych oraz ich wpływ na koszty taryfowej. Zagadnienie to omówimy jednak w drugiej części artykułu.