Jednym z motywów powstania centralnego regulatora w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym była potrzeba istnienia niezależnego rozjemcy w sporach pomiędzy odbiorcami usług a przedsiębiorstwami. Praktyka pokazała jednak, że choć przepisy miały głównie służyć ochronie tych pierwszych, w orzecznictwie pojawiają się poglądy ograniczające kompetencje organów regulacyjnych. Czy słusznie?
Jak stanowi art. 27e ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (u.z.z.w.), organ regulacyjny – właściwy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie – rozstrzyga w sprawach spornych pomiędzy przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi i odbiorcami usług, w zakresie tam wskazanym. Zgodnie z art. 27e ust. 1 pkt 2 u.z.z.w. organ rozstrzyga, w drodze decyzji, m.in. w sprawach związanych z odmową przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Analiza orzecznictwa i praktyki organów regulacyjnych pokazuje, że nie w każdym przypadku takiego sporu odbiorca usług uzyska rozstrzygnięcie od regulatora.
Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć nieruchomość do sieci, jeśli:
- zostaną spełnione warunki przyłączenia określonych w regulaminie oraz
- istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.
Po spełnieniu obu wskazanych przesłanek przedsiębiorstwo jest obowiązane do dokonania przyłączenia. Jasnym jest, że w przypadku odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci po spełnieniu tych dwóch warunków oraz po wybudowaniu przyłącza zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia do sieci (tj. w razie odmowy fizycznego, technicznego „wpięcia” do sieci nieruchomości odbiorcy usług) dochodzi do sporu, który może być rozstrzygany przez organ regulacyjny. Organ regulacyjny może wówczas wydać decyzję, w której nakazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu przyłączenie do sieci.
Wiele sytuacji konfliktowych powstaje jednak wcześniej, jeszcze na etapie wydawania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci. Po odmowie wydania warunków technicznych, odbiorcy usług naturalnie zwracają się o rozstrzygnięcie do organu regulacyjnego. Po wpływie wniosku jest on w ostatnim czasie zwracany stronie, a organy uznają drogę administracyjną za niewłaściwą w sprawie.
Co więcej, takie zapatrywania podzielają sądy administracyjne w pierwszych sprawach rozstrzyganych w tym zakresie. Przykładowo, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2022 roku (sygn. akt: II OW 217/21) wskazano:
„Podkreślić należy, że zapewnienie nieruchomości wody dostarczanej w ramach usługi zbiorowego zaopatrzenia, podobnie jak odprowadzenie z nieruchomości ścieków w ramach usługi zbiorowego odprowadzenia, wymaga przeprowadzenia sekwencji czynności, wśród których można wyróżnić: złożenie wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci (zlecenie wydania), wydanie warunków technicznych przyłączenia, złożenie wniosku o przyłączenie do sieci, przyłączenie do sieci (art. 15 ust. 4 u.z.z.w.), złożenie wniosku o zawarcie umowy oraz zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.z.w.). Całości tej sekwencji nie można utożsamiać z pojedynczym jej elementem, zatem nie można całości procesu uznać ani za przyłączanie do sieci, ani za zawieranie umowy.”
W ocenie sądu zatem czym innym jest przyłączenie nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci, a czym innym są wszystkie pozostałe czynności zmierzające do dokonania przyłączenia. W konsekwencji sąd wskazał:
„Skoro zaś ustawodawca wyodrębnia każdą z czynności leżących po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (wydanie warunków technicznych przyłączenia, przyłączenie do sieci, zawarcie umowy), natomiast w zakresie kompetencji organu regulacyjnego do rozstrzygania sporów wskazuje jedynie dwie z nich, to nie ma podstaw by uznać, że w zakresie rozstrzygania sporu o odmowę przyłączenia do sieci mieści się również kompetencja do rozstrzygania sporu o odmowę wydania warunków technicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2037/20) czy też unieważnienia wydanych warunków technicznych.”
Podobne stanowisko zajęły również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 lutego 2023 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 2641/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 lipca 2023 r. (sygn. akt: II SA/Gd 599/23) i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 czerwca 2022 r. (sygn. akt: II SA/Wr 186/22).
Ocena istnienia kompetencji organu do rozstrzygnięcia sporu o wydanie warunków przyłączenia do sieci w powyższych uzasadnieniach opiera się w całości na interpretacji pojęcia „spraw spornych dotyczących odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie”, o których stanowi art. 27e ust. 1 pkt 2 u.z.z.w. Organy regulacyjne i sądy podchodzą do tej interpretacji w sposób zawężający. Wykluczają z tego pojęcia spory o wydanie samych warunków przyłączenia do sieci uznając, że jedynie faktyczna czynność „wpięcia” nieruchomości do sieci (jego odmowa), po spełnieniu warunków określonych w art. 15 ust. 4 u.z.z.w., podlega ocenie regulatora.
Do powyższych rozstrzygnięć należy jednak podejść ostrożnie. Za szerszym ujmowaniem spraw spornych, w tym spraw dotyczących odmowy wydania warunków przyłączenia do sieci, przemawia bowiem kilka argumentów.
Po pierwsze, po nowelizacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z 2017 roku, do zadań powołanego organu regulacyjnego należy ogólna kompetencja do rozstrzygania sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług (art. 27a ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.). Również z uzasadnienia nowelizacji jednoznacznie wynika, że zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie do art. 27e u.z.z.w. otwartego katalogu sporów rozstrzyganych przez organ.
Po drugie, wydanie warunków przyłączenia stanowi jeden z etapów złożonego postępowania o przyłączenie nieruchomości do sieci, na który składają się: złożenie wniosku o wydanie warunków przyłączenia, wydanie warunków przyłączenia, budowa przyłącza, odbiór przyłącza i finalnie „wpięcie” do sieci. Skoro wydanie warunków przyłączenia do sieci stanowi jeden z koniecznych etapów postępowania, to odmowa wydania tych warunków stanowi de facto odmowę przyłączenia do sieci.
Po trzecie trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 27e ust. 3 u.z.z.w. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu, na wniosek jednej ze stron organ regulacyjny może określić, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, warunki przyłączenia do sieci.
Powyższe pozwala uznać, że ustawodawca ustanowił ogólną kompetencję organu regulacyjnego do rozstrzygania sporów pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym oraz odbiorcą usług, a zatem organ ten jest właściwy również w sprawach dotyczących odmowy wydania warunków przyłączenia do sieci. Ma to swoje uzasadnienie praktyczne.
Odbiorcom usług dużo łatwiej jest skorzystać z bardziej odformalizowanego postępowania przed organem administracji publicznej niż kierować przeciwko przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu pozew do sądu powszechnego. Postępowanie to trwa znacznie krócej, gdyż jest prowadzone przez organ wyspecjalizowany w sektorze wodociągowo-kanalizacyjnym i nie wymaga zasięgania wiedzy specjalnej biegłego sądowego. Ponadto, organ winien też zachować terminy właściwe dla załatwiania spraw administracyjnych określone w kodeksie postępowania administracyjnego, tj. miesiąca w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wreszcie, w postępowaniu administracyjnym zgoła odmiennie ukształtowany jest ciężar udowodnienia okoliczności, a zwłaszcza rola „rozjemcy” w sporze. Organ regulacyjny bez cienia wątpliwości jawi się proceduralnie jako podmiot zobowiązany do aktywnego działania. Zgoła odmiennie niż sąd powszechny, przed którym to strony winny dowodzić swoich racji.
Taką właśnie interpretację przedstawił też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 lutego 2022 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 2419/21), w którym wskazał:
„Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie brak było zatem podstaw prawnych do zwrotu podania z dnia 28 lipca 2021 r. na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Sąd nie podziela poglądu organów rozpatrujących ten wniosek, że kwestia odmowy wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci stanowi odrębny spór, którego rozstrzyganie nie należy do kompetencji organu regulacyjnego w świetle art. 27e ust. 1 uzzwoś. Zasadnie podniesiono w skardze, że ustanowienie specjalistycznego organu regulacyjnego i wyposażenie go w kompetencje nadzorcze przy jednoczesnym ograniczeniu jego roli do rozstrzygania jedynie kilku sporów mogących powstać na tle stosowania ustawy nie znajduje uzasadnienia. (… ) Celami wskazanej nowelizacji było objęcie zakresem właściwości wyspecjalizowanego organu regulacyjnego jak najszerszej grupy sporów, na co wskazuje przepis kompetencyjny art. 27a ust. 3 pkt 3 uzzwoś.”
Pośrednio takie stanowisko zajmuje również Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozpatrując sprawy wskutek odwołań od decyzji Dyrektorów Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej rozstrzygających merytorycznie sprawy wydawania warunków przyłączenia do sieci (np. wyrok SOKiK z dnia 25 października 2021 r., sygn. akt: XVII AmW 7/20).
Za przedstawioną wykładnią analizowanych przepisów bez wątpienia przemawiają również względy celowościowe związane z należytą ochroną odbiorców usług (zwłaszcza konsumentów). Na szerokie rozumienie rozważanych regulacji, z uwagi właśnie na cel wspomnianej nowelizacji ustawy, w tym zwłaszcza prawne zabezpieczenie interesów odbiorców usług na rynku zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, zwrócił uwagę w ostatnim czasie Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 września 2023 roku (sygn. akt I NZP 3/22). Choć Sąd ten rozstrzygał przypadek sporu dotyczącego odmowy zawarcia umowy, użyta w uzasadnieniu argumentacja jak się wydaje ma charakter uniwersalny i wpływa na ocenę, w jakim zakresie regulator winien rozstrzygać spory branżowe:
„(…) ta kompetencja organu [do nakazania zawarcia umowy zgodnie z art. 27e ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. – przypis własny] nakierowana jest na rozstrzygnięcie zaistniałego sporu dotyczącego odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wydana przez organ decyzja powinna zatem przede wszystkim rozstrzygać sprawy sporne (…) Z całą pewnością nie jest takim rozstrzygnięciem ograniczenie się organu do nakazania zawarcia umowy bez wskazania istotnych elementów umowy. (…) W uzasadnieniu do projektu ustawy (…) wyjaśniono w szczególności, że nowelizacja ma na celu wyeliminowanie problemów związanych z niewłaściwym funkcjonowaniem rynku usług dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz, że ma zmierzać do prawnego zabezpieczenia interesu odbiorców usług przez ustanowienie niezależnego i specjalistycznego organu regulacyjnego, który sprawować będzie dodatkowy nadzór nad realizacją zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków”.
Podsumowując, próby ograniczenia kompetencji organu regulacyjnego do rozstrzygania wyłącznie w dość wąskim wycinku spraw spornych z odbiorcami usług są pozbawione uzasadnienia. Dzieje się tak zwłaszcza dlatego, że w praktyce spory powstałe na tle odmowy wydania warunków przyłączenia do sieci są najczęstszymi. Takie stanowisko znajduje jednak odzwierciedlenie zarówno w praktyce niektórych Dyrektorów Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej, jak i w obecnie przeważającym orzecznictwie sądów administracyjnych. W konsekwencji, w braku jakiejkolwiek formy merytorycznego rozstrzygnięcia administracyjnego podlegającego zaskarżeniu, odbiorcy usług pozostaje jedynie cywilnoprawna droga dochodzenia swoich roszczeń.
