Rządowe Centrum Legislacji opublikowało projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa (tzw. sygnalistów), która ma na celu wdrożenie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii. Zgodnie z projektem ustawy, wszyscy pracodawcy zatrudniający co najmniej 50 pracowników będą zobowiązani do ustanowienia wewnętrznych procedur umożlwiających sygnalistom dokonywanie zgłoszeń wewnętrznych. Termin na implementację unijnych przepisów przez Polskę upływa 17 grudnia 2021 r.
Cel dyrektywy
Dyrektywa unijna ma na celu poprawę egzekwowania prawa i polityk Unii poprzez ustanowienie wspólnych norm zapewniających ochronę osób zgłaszających naruszenia prawa Unii Europejskiej.
Sygnalista
Zgodnie z projektem ustawy, sygnalistą jest osoba fizyczna, która zgłosi lub ujawni publicznie informację o naruszeniu prawa, uzyskaną w kontekście związanym z pracą. W związku z tak szeroką definicją warto podkreślić, że sygnalistą będzie nie tylko pracownik w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, ale również np. osoba ubiegająca się o pracę, członek zarządu, zleceniobiorca czy pracownik wykonawcy.
Naruszenie prawa
Warto zwrócić uwagę, że naruszeniem prawa, tak w rozumieniu dyrektywy, jak i projektu ustawy, nie jest każde możliwe naruszenie, lecz naruszenie prawa – rozumiane jako działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa – dotyczące konkretnych dziedzin. Z punktu widzenia przedsiębiorstw wod-kan kluczowe będą naruszenia dotyczące:
- zamówień publicznych,
- ochrony środowiska,
- ochrony konsumentów,
- ochrony prywatności i danych osobowych,
- bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych.
Środki ochrony sygnalistów
Sygnaliści mają podlegać stosunkowo szerokiej ochronie, której głównym wyrazem ma być zakaz podejmowania wobec takich osób działań odwetowych (tj. bezpośrednich lub pośrednich działań lub zaniechań, spowodowanych zgłoszeniem lub ujawnieniem publicznym, które naruszają lub mogą naruszyć prawa sygnalisty lub wyrządzają lub mogą wyrządzić mu szkodę).
Zakaz działań odwetowych jest potraktowany jako naczelna zasada, która ma realizować cel dyrektywy. Projekt przewiduje jednak szereg innych środków ochrony sygnalistów, w tym m.in. zakaz niekorzystnego traktowania sygnalisty zatrudnionego na podstawie stosunku pracy lub innej podstawie prawnej (np. na umowie o dzieło, zleceniu itd.), sankcję nieważności jednostronnych czynności prawnych obejmujących rozwiązanie stosunku prawnego z sygnalistą, czy też sankcję nieważności postanowień umów o pracę w zakresie, w jakim wyłączają lub ograniczają prawo do dokonania zgłoszenia.
Co istotne, ochrona przewidziana ustawą ma przysługiwać wyłącznie tym osobom, które miały uzasadnione podstawy sądzić, że przekazywane przez nie informacje o naruszeniu prawa są prawdziwe w momencie dokonywania zgłoszenia i że informacja taka stanowi informację o naruszeniu prawa. Ocena tego, czy sygnalista działał w sposób uzasadniony może sprawiać niemałe trudności. Osoby dokonujące tej oceny będą musiały z jednej strony rozstrzygnąć, czy zgłoszenie nie zostało dokonane w złej wierze lub nie stanowi nadużycia, a z drugiej, czy ewentualna niedokładność lub niekompletność informacji jest w przypadku konkretnego sygnalisty dopuszczalna i uzasadniona.
Sposoby przekazywania informacji o naruszeniach prawa
Projekt ustawy przewiduje trzy sposoby przekazywania lub ujawniania przez sygnalistów informacji o naruszeniach prawa:
- zgłoszenie wewnętrzne, tj. przekazanie informacji o naruszeniu prawa pracodawcy,
- zgłoszenie zewnętrzne, tj. przekazanie informacji o naruszeniu prawa organowi publicznemu lub organowi centralnemu, którym ma być Rzecznik Praw Obywatelskich
- ujawnienie publiczne, tj. podanie informacji o naruszeniu prawa do wiadomości publicznej.
Z punktu widzenia przedsiębiorstw wod-kan, jako pracodawców, kluczowe będą obowiązki związane ze zgłoszeniami wewnętrznymi, w tym w szczególności obowiązek ustalenia regulaminu zgłoszeń wewnętrznych oraz obowiązek prowadzenia rejestru zgłoszeń wewnętrznych.
Regulamin i rejestr zgłoszeń wewnętrznych
Jak wskazano powyżej, zgłoszeniem wewnętrznym będzie przekazanie przez sygnalistę informacji o naruszeniu prawa pracodawcy. Aby zgłoszenia wewnętrzne były możliwe, pracodawcy będą musieli wdrożyć stosowne procedury.
Zgodnie z projektem, pracodawcy zatrudniający co najmniej 50 pracowników będą mieli obowiązek ustalenia regulaminu zgłoszeń wewnętrznych, który będzie określał wewnętrzną procedurę zgłaszania naruszeń prawa i podejmowania działań następczych.
Co istotne, pracodawcy będą zobowiązani ustalić treść regulaminu z zakładową organizacją związkową albo przedstawicielami pracowników, wyłonionymi w trybie przyjętym przez pracodawcę (w przypadku, gdy nie działa u nich organizacja związkowa).
Projekt ustawy przewiduje część obligatoryjną i fakultatywną regulaminu zgłoszeń wewnętrznych. Spośród obowiązkowych elementów regulaminu, które będą wymuszały na przedsiębiorstwach konkretne rozwiązania organizacyjne lub techniczne, na szczególną uwagę zasługuje obowiązek wyznaczenia:
- podmiotu wewnętrznego upoważnionego do przyjmowania zgłoszeń oraz
- niezależnego organizacyjnie podmiotu, upoważnionego do podejmowania działań następczych, czyli działań podjętych m.in. w celu oceny prawdziwości zarzutów zawartych w zgłoszeniu, jak również w celu przeciwdziałania naruszeniu prawa będącemu przedmiotem zgłoszenia.
Ponadto, pracodawca będzie zobowiązany do prowadzenia rejestru zgłoszeń wewnętrznych.
Obowiązek wyznaczenia podmiotu upoważnionego do przyjmowania zgłoszeń lub podejmowania działań następczych może w okazać się trudny do zrealizowania w praktyce. W projekcie nie wskazano bowiem komu w szczególności można powierzyć te czynności. Trudności może również sprawiać zapewnienie niezależności podmiotowi podejmującemu działania następcze. W tym zakresie warto zatem szukać wskazówek w treści samej dyrektywy oraz jej motywach, a w szczególności motywie 56. Na podstawie tego motywu można stwierdzić, że wyznaczenie podmiotów właściwych do przyjmowania zgłoszeń i podejmowania działań następczych powinno uwzględniać strukturę i wielkość pracodawcy. Takim podmiotem może zatem być indywidualny pracownik, zwłaszcza w przypadku mniejszych podmiotów (np. dyrektor ds. zgodności z przepisami lub dyrektor ds. zasobów ludzkich), jak również całe działy lub komórki organizacyjne pracodawcy.
Warto zwrócić uwagę, że zadania dotyczące przyjmowania zgłoszeń i ich weryfikacji, podejmowania działań następczych, jak również prowadzenia rejestru zgłoszeń wewnętrznych mogą być powierzone na podstawie umowy innemu podmiotowi aniżeli pracownik lub wewnętrzna jednostka organizacyjna pracodawcy (innymi słowy podmiotowi trzeciemu). Takim podmiotami trzecimi z pewności będą dostawcy platform internetowych za pośrednictwem, których będzie możliwe dokonywanie zgłoszeń. Należy jednak podkreślić, że powierzeni ww. obowiązków podmiotowi trzeciemu nie będzie uchylało odpowiedzialności pracodawcy za dochowanie obowiązków wynikających z ustawy.
Kary
W projekcie ustawy znalazło się również kilka przepisów karnych. Z punktu widzenia pracodawcy, w tym osób zarządzających (np. członków zarządu), kluczowe będą przepisy sankcjonujące:
- brak wdrożenia regulaminu zgłoszeń wewnętrznych albo wdrożeni regulaminu niezgodnego z przepisami ustawy,
- utrudnianie zgłoszeń,
- podejmowanie działań odwetowych,
- naruszenie poufności sygnalisty.
Wszystkie wskazane powyżej czyny zabronione mają być zagrożone grzywną, karą ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3.
Termin na wdrożenie procedur
Dyrektywa, a w ślad za nią projekt polskiej ustawy, posługuje się pojęciami sektora publicznego i sektora prywatnego. Z punktu widzenia regulacji krajowej podział ten ma znaczenie w dwóch aspektach, a mianowicie, po pierwsze, w kontekście terminu na ustanowienie regulaminu zgłoszeń wewnętrznych, a po drugie, w kontekście możliwości dzielenia się przez pracodawców zasobami w zakresie przyjmowania i weryfikacji zgłoszeń oraz podejmowania działań następczych
Projekt nie definiuje w żadnym miejscu żadnego z ww. sektorów. Tym niemniej należy zwrócić uwagę, że zgodnie z nakazem wyrażonym w dyrektywie (do którego zresztą bezpośrednio odwołuje się uzasadnienie projektu polskiej ustawy), obowiązek ustanowienia procedur dotyczących zgłoszeń wewnętrznych należy stosować do wszystkich podmiotów prawnych w sektorze publicznym, w tym do podmiotów będących własnością lub znajdujących się pod kontrolą takich podmiotów (por. art. 8 ust. 1 i 9 dyrektywy).
Powyższe oznacza, że przedsiębiorstwa wod-kan, co do zasady, również należy kwalifikować jako podmioty sektora publicznego. Skoro bowiem gminy – które niewątpliwie należą do sektora publicznego – są w znamienitej większości 100-procentowymi udziałowcami (a więc właścicielami) spółek wod-kan, a ponadto podmiotami kontrolującymi te spółki, to takie spółki wod-kan również należą do sektora publicznego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że również wszelkie jednostki organizacyjne gminy świadczące usługi z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzani ścieków, takie jak chociażby zakłady budżetowe, również będą należały do sektora publicznego.
Trzeba jednak mieć na uwadze, że sektor wod-kan nie jest jednolity, w szczególności pod względem własnościowym. Tutaj zatem mogą pojawić się spore wątpliwości co do tego, czy spółki wod-kan, w których udziałowcami, zwłaszcza większościowymi, są podmioty z sektora prywatnego, również należałoby kwalifikować do sektora publicznego.
Powyższa kwalifikacja najprawdopodobniej będzie miała kluczowe znaczenie w kontekście terminów na wdrożenie stosownych procedur. Jak bowiem wynika z projektu ustawy, termin na realizację obowiązku ustalenia regulaminu zgłoszeń wewnętrznych jest przesunięty do dnia 17 grudnia 2023 r. tylko i wyłączenie w stosunku do podmiotów w sektorze prywatnym zatrudniających co najmniej 50 i mniej niż 250 pracowników.
To by zaś oznaczało, że przedsiębiorstwa wod-kan – które, jak wynika z powyższego, w większości będą kwalifikowały się do sektora publicznego – nie będą objęte okresem przejściowym (niezależnie od tego, czy zatrudniają od 50 do 250 pracowników). Tym samym, przedsiębiorstwa wod-kan, co do zasady, będą zobowiązane do ustalenia regulaminów zgłoszeń wewnętrznych najpóźniej do momentu wejścia w życie ustawy, co według aktualnego brzmienia projektu ma nastąpić po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy.
