W ostatnim czasie coraz więcej gmin decyduje się na wprowadzanie, w okresie długotrwałej suszy, ograniczeń/zakazów korzystania z wody z sieci wodociągowej na cele inne niż bytowe, a zwłaszcza do podlewania przydomowych ogródków. W tym też zakresie pojawia się niezwykle istotne, a przy tym podstawowe pytanie na temat dopuszczalności takiego działania oraz tego, jakie mogą być ewentualne sankcje grożące mieszkańcom za nieprzestrzeganie takiego ograniczenia/zakazu.
Jak każde działanie organów gminy, również wprowadzenie powyższych zakazów/ograniczeń musi mieć swoją podstawę prawną. Przepisem takim nie będzie jednak art. 31 ust. 5 Prawa wodnego, który co prawda stanowi podstawę do wprowadzenia ograniczenia w korzystaniu z wód, jednakże wyłącznie w przypadku wprowadzenia przez właściwy organ stanu klęski żywiołowej.
Przepis ten stanowi bowiem, że „W przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, w celu zapobieżenia skutkom powodzi lub suszy, wojewoda może, w drodze aktu prawa miejscowego, wprowadzić czasowe ograniczenia w korzystaniu z wód, w szczególności w zakresie poboru wód lub wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, a także zmiany sposobu gospodarowania wodą w zbiornikach retencyjnych”. Tym samym, konieczne jest rozważenie powołania innej podstawy prawnej w analizowanym zakresie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że podstawą prawną do wprowadzenia tego rodzaju zakazów/ograniczeń może być przepis art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym umożliwiający uchwalanie tzw. przepisów porządkowych. Przepis ten stanowi, że „W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego”.
Jak już wspomniano, sądy administracyjne uznają, że przepis ten może być wykorzystany przy okazji występowania długotrwałych susz w zakresie wprowadzenia na jego podstawie ograniczeń/zakazów korzystania z wody. Wyłącznie przykładowo należy zacytować wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2018 r. (sygn. akt II OSK 994/16):
„w okresie wystąpienia katastrofy naturalnej - suszy, w sytuacji, gdy nie został wprowadzony na danym obszarze stan klęski żywiołowej, gmina może w drodze przepisów porządkowych na podstawie rat. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), ustanowić zakaz podlewania z wodociągu gminnego, ogródków przydomowych, działkowych, tuneli foliowych oraz trawników i upraw roślinnych.”
W powyższym zakresie istotne znaczenie odgrywa również przepis art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że „W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia”.
Co jednak w tym kontekście istotne, wydane przez wójta zarządzenie zawierające przepisy porządkowe podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady. W razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej.
Odrębną kwestią od samej dopuszczalności wprowadzenia na terenie gminy zakazów/ograniczeń z korzystania z wody, jest dopuszczalność wymierzenia kary grzywny osobom naruszającym postanowienia przepisów porządkowych. Rzeczą oczywistą jest bowiem to, że zakazy/ograniczenia są skuteczniejsze, kiedy za ich naruszenie przewidziana jest jakakolwiek kara. W tym kontekście rozważenia wymaga możliwość zastosowania przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego treścią, przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Tym samym, to od samodzielnej decyzji organu wydającego przepisy porządkowe (rady gminy, bądź – w przypadku niecierpiącym zwłoki – wójta) zależy, czy przepis określający grzywnę za ich naruszenie zostanie ustanowiony – nie ma w tym zakresie takiego obowiązku.
W odniesieniu natomiast do wprowadzenia do aktu prawnego zawierającego przepisy porządkowe przepisu określającego grzywnę przywołać należy stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2003 r. (sygn. akt P 10/02). Trybunał orzekł w nim, że:
„organy samorządu terytorialnego oraz wojewoda nie mogą same ustanawiać kary grzywny ani nawet określać jej granic, a jedynie wskazywać na sankcje przewidziane przez szczegółowe przepisy o wykroczeniach, w szczególności w art. 54 kodeksu wykroczeń”.
Pogląd ten prezentowany jest również w orzecznictwie sądów tak powszechnych (np. wyrok SN z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt V KK 41/05), jak i administracyjnych (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 959/11). Tym samym przyjąć należy, że gdy gminne przepisy porządkowe miałyby przewidywać karę grzywny za ich naruszenie, przepis określający sankcję za to naruszenie powinien co najmniej w sposób ogólny odsyłać do odpowiedzialności przewidzianej w przepisie art. 54 Kodeksu wykroczeń. Przepis ten stanowi, że „Kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany”.
Problem z powyższym przepisem Kodeksu wykroczeń jest jednak taki, że dotyczy on „zachowania się w miejscach publicznych”. Problematyczne może być tym samym twierdzenie, że podlewanie ogródka, a więc podejmowanie działań na swoim prywatnym (a nie – jak stanowi przepis – publicznym) terenie, pod normę wyrażoną w tym przepisie może podpadać.
Podsumowując podkreślić należy, że o ile niekwestionowana jest możliwość wprowadzania przez właściwe organy gminy w okresie długotrwałej suszy ograniczeń/zakazów korzystania z wody z sieci wodociągowej na cele inne niż bytowe, a zwłaszcza do podlewania przydomowych ogródków, o tyle wątpliwe może być przewidzenie kary grzywny za naruszenie tychże zakazów/ograniczeń.
