Wiadomość o tym, iż Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej rozpoczęło prace nad nową ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej u.z.z.w.) zelektryzowała branżę wodociągowo – kanalizacyjną. Jednak czy zupełnie nowa ustawa jest nam rzeczywiście potrzebna?
Jeszcze nie oswoiliśmy się ze skutkami nowelizacji przedmiotowej ustawy z 27 października 2017 r. (wprowadzającej między innymi centralnego regulatora, 3 letnie taryfy oraz determinującej konieczność uchwalenia nowych regulaminów) i zamieszaniem spowodowanym wejściem w życie Prawa wodnego, a okazuje się, że czeka nas kolejna rewolucja. Część przedstawicieli sektora do pomysłu nowej ustawy odnosi się z dużą rezerwą, a nawet obawami, część dostrzega zaś w tej inicjatywie legislacyjnej szansę na dokonanie niezbędnych korekt w wielu instytucjach u.z.z.w.
Kto ma rację, nie sposób ocenić kiedy nie tylko nie znamy finalnego kształtu projektu, ale nawet jego pierwotnej wersji (mimo zapowiedzi uchwalenia ustawy jeszcze w 2019 r.). W tej sytuacji można jedynie zastanowić się, czy zupełnie nowa ustawa jest branży rzeczywiście potrzebna i jakie warunki musiałaby spełnić, aby stać się na lata prawdziwą, stabilną bazą funkcjonowania sektora?
Cele nowej ustawy
Wydaje się, iż pierwsza, najważniejsza kwestia, jakże często pomijana dziś przez ustawodawcę, to określenie celów jakie taka nowa ustawa miałaby realizować. I na tym zagadnieniu chciałbym się skupić.
Prawidłowe określenie tych celów wymaga w pierwszym rzędzie zastanowienia się, jakie są rzeczywiste potrzeby wszystkich interesariuszy - ustawodawcy (jego polityki gospodarczej i społecznej), gmin jako podmiotów odpowiedzialnych za realizację zadania własnego (ale też właścicieli przedsiębiorstw), samych firm wodociągowo – kanalizacyjnych i ich pracowników oraz oczywiście odbiorców usług. Do tego nie wolno zapominać o realizacji celów środowiskowych i o zobowiązaniach Polski zaciągniętych w tym zakresie w ramach naszego członkostwa w UE.
W drugim kroku zastanowić należy się, które z przedstawionych interesów są priorytetowe (nie krótkoterminowo, ale w perspektywie wielu lat) i ich realizację uznać trzeba za kluczową, dobierając do tego odpowiednie instrumentarium prawne. Oczywiste jest przy tym, że w takim sektorze jak branża wodociągowo – kanalizacyjna konieczne będzie bardziej poszukiwanie balansu i stopniowanie istotności poszczególnych celów, niż zaniechanie realizacji niektórych z nich ze względu na skupienie się na innych.
Dla przykładu, nawet jeżeli dziś, co można zauważyć choćby w uzasadnieniu nowelizacji u.z.z.w. z października 2017 r., przeważa w polityce ustawodawcy element społeczny, czyli dbałość o ograniczenie wzrostu cen i stawek opłat za wodę i ścieki uiszczanych przez odbiorców, nie wolno z postulatu tego uczynić zasady bezwzględnie nadrzędnej, bowiem brak środków w perspektywie kilku lat może doprowadzić do zastoju inwestycyjnego przedsiębiorstw, powstania istotnych zagrożeń środowiskowych i odpływu kadr. Oczywiście nieakceptowalna jest również sytuacja odwrotna (o czym przekonało się wiele gmin w Polsce) tj. nieracjonalna polityka inwestycyjna prowadząca do wzrostu cen i stawek opłat do poziomu absolutnie społecznie nieakceptowalnego.
Jak zatem wygląda sytuacja poszczególnych interesariuszy?
Interesy przedsiębiorstw i gmin
Zacznijmy od samych przedsiębiorstw. Aktualna u.z.z.w uchwalana była blisko 20 lat temu, w zupełnie innej rzeczywistości gospodarczej, przed przystąpieniem Polski do UE. Wówczas przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne w wielu wypadkach były nierentowne, nieefektywne organizacyjnie, zacofane technicznie i nie spełniające norm ochrony środowiska. Niewątpliwie dziś, dzięki wsparciu środków unijnych i umiejętnej ich alokacji, firmy wodociągowo kanalizacyjne stanowią elitę podmiotów z sektora komunalnego, posiadają stabilną sytuację finansową, rozwijają się, gwarantują swoim klientom ciągłość i właściwą jakość usług, są innowacyjne, nowoczesne i prośrodowiskowe.
Ale myśląc o celach ewentualnej nowej ustawy nie wolno zapominać, że ten optymistyczny obraz sektora budujemy na bazie oglądu sposobu funkcjonowania de facto kilkuset liderów branży – spółek z dużych i średnich miast, które zrealizowały imponujące inwestycje środowiskowe, posiadają kompetentne służby, wdrożyły zintegrowane systemy informatyczne, zdalne odczyty wszystkich odbiorców i gwarantują im obsługę on line, dziś zaś inwestują w projekty energetyczne i realizują zamierzenia konsolidacyjne.
Tymczasem rzeczywistość w wielu polskich gminach wygląda zupełnie inaczej. Z danych Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wynika, iż spośród wszystkich złożonych w 2018 r. wniosków taryfowych, blisko 45% zostało złożone bezpośrednio przez same gminy albo przez ich jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Jak pokazuje doświadczenie, prowadzenie działalności w takiej formie wiąże się najczęściej z ograniczoną polityką inwestycyjną, brakami kadrowymi, niskim poziomem świadczenia usług i brakiem uwzględnienienia w kalkulacji taryfowej kosztów odtwarzania majątku.
To dwa różne światy tego samego sektora i fakt ten ustawodawca musi mieć na względzie projektując kształt nowej u.z.z.w. Wydaje się, obserwując wyzwania stojące przed branżą, w tym oczekiwania ze strony odbiorców usług, że najmniejsze przedsiębiorstwa (zwłaszcza te działające na terenach wiejskich, gdzie koszt realizacji inwestycji i późniejszego utrzymania infrastruktury jednostkowo jest najwyższy) po pierwsze, winny realizować systemy zbiorcze tylko na niektórych obszarach, a po drugie zadanie z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków muszą wykonywać w ramach wspólnych przedsiębiorstw działających na terenie kilku gmin, co pozwoli ograniczyć choćby koszty pośrednie funkcjonowania.
Zatem z punktu widzenia liderów branży – kilkuset spółek wodociągowo - kanalizacyjnych, najważniejsze jest by nowa ustawa nie stanowiła bariery ich dalszego rozwoju, rozwoju mierzonego nie wynikami ekonomicznymi - zyskami, ale poziomem świadczonych usług i realizacją coraz ambitniejszych celów środowiskowych (nie tylko w zakresie oczyszczania ścieków, ale również gospodarki odpadami i w energetyce). Dla pozostałych podmiotów nowa ustawa winna przewidywać instrumenty i ekonomiczne i prawne, które pozwolą im jeśli nie dogonić liderów to zbliżyć się do ich poziomu.
Czego po nowej ustawie oczekują gminy? Myślę, że po przeniesieniu części kompetencji regulacyjnych z organów gmin na Wody Polskie, na czele z najważniejszą kompetencją do weryfikacji i zatwierdzania taryf, gminy jako podmioty odpowiedzialne za realizację zadania publicznego z zakresu wodociągów i kanalizacji, a jednocześnie właściciele znakomitej większości przedsiębiorstw, chcą przede wszystkim spokoju i stabilizacji, co oznacza przede wszystkim realizację przez przedsiębiorstwa inwestycji ujętych w wieloletnich planach modernizacji i rozwoju, nieprzerwane świadczenie usług, w miarę możliwości bez radykalnych podwyżek cen i stawek opłat i konieczności angażowania środków budżetowych.
Zmieniające się interesy odbiorców
I na koniec odbiorcy usług. Wydaje się, że oczekiwania tej grupy interesariuszy ewoluują w sposób słabo dostrzegalny przez ustawodawcę. Panuje bowiem przekonanie, że odbiorcy usług patrzą na działalność firm wodociągowo – kanalizacyjnych wyłącznie (a w każdym razie przede wszystkim) oczekując niskich cen. Tymczasem rzeczywistość jest znacznie bardziej skomplikowana. Społeczeństwo w coraz większym stopniu wymaga od przedsiębiorstw dyspozycyjności, dostępności, wysokiej jakości świadczonych usług i to nie tylko sprowadzającej się do ciągłości dostaw wody o właściwych parametrach i sprawnego oczyszczania ścieków bez negatywnych skutków dla środowiska, ale również w innych obszarach (zapewnienie zdalnych odczytów, dostępu do informacji i usług za pośrednictwem internetu, udziału w edukacji ekologicznej i właściwego wizerunku zewnętrznego). To wszystko nakazuje z rezerwą odnosić się do pomysłów zmierzających do bezrefleksyjnego dążenia do ograniczania przychodów przedsiębiorstw w imię niskich cen.
W taki krajobraz oczekiwań i potrzeb wpisać się powinien pomysł ustawodawcy na nową ustawę. Jeżeli w tym zakresie brak jest całościowej i spójnej koncepcji i wizji funkcjonowania branży w wieloletniej perspektywie, to absolutnie wystarczająca będzie korekta dotychczasowych rozwiązań. Jak pokazuje bowiem choćby przykład nowego Prawa wodnego, nie do końca przygotowana rewolucja legislacyjna może przysporzyć nie lada problemów tak przedsiębiorstwom jak i organom administracji stosującym nowe normy prawne.
Artykuł opublikowany został również na łamach miesięcznika Wodociągi-Kanalizacja.
