Ostatnie wpisy

Czy spółki komunalne, w tym spółki będące przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, są zobowiązane do stosowania przepisu § 24a rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wprowadzonego rozporządzeniem zmieniającym z dnia 2 listopada 2020 r. (Dz. U. poz. 1931)?

Przepisem § 1 pkt 6 ww. rozporządzenia zmieniającego wprowadzono do pierwotnego rozporządzenia  przepis § 24a, który stanowi, że:

„1. Do dnia 4 grudnia 2020 r. w urzędach administracji publicznej lub jednostkach organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze publicznym kierownicy urzędów administracji publicznej, dyrektorzy generalni urzędów lub kierujący jednostką organizacyjną polecają pracownikom wykonywanie pracy zdalnej, z wyjątkiem jednostek organizacyjnych sądów i prokuratury. Do warunków świadczenia pracy zdalnej stosuje się przepisy art.3 ust.3–8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz.1842).

2. Kierownik urzędu administracji publicznej, dyrektor generalny urzędu lub kierujący jednostką organizacyjną wykonującą zadania o charakterze publicznym może wyłączyć z zakresu pracy zdalnej pracowników realizujących zadania niezbędne do zapewnienia pomocy obywatelom lub inne zadania niezbędne ze względu na przepisy prawa lub potrzeby urzędu lub jednostki, jeżeli nie jest możliwe ich wykonywanie w ramach pracy zdalnej.”

Zakres podmiotowy – spółka jednostką organizacyjną

Prawodawca w ust. 1 ww. przepisu § 24a rozporządzenia zobowiązuje do wprowadzenia pracy zdalnej dwie grupy podmiotów:

• urzędy administracji publicznej oraz
• jednostki organizacyjne wykonujące zadania o charakterze publicznym.

Prawodawca nie ustanawia tym samym jako adresatów swojego nakazu bezpośrednio organów administracji publicznej lub osób prawnych.

Celem właściwego zrozumienia ww. pojęć niezbędne jest sięgnięcie do definicji regulowanych przepisami odrębnymi, tym przepisami rangi kodeksowej. I tak, w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 5 § 2 pkt 3 wprowadzono definicję organu administracji publicznej – przez które to pojęcie rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 Kpa. Przez urząd administracji publicznej (którego definicji próżno szukać w aktach prawnych rangi ustawowej) rozumieć zatem należy aparat pomocniczy organu administracji publicznej, o której mowa w ww. przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego. 

Zdefiniowanie drugiej grupy podmiotów jako „jednostki organizacyjne wykonujące zadania o charakterze publicznym” jest jeszcze bardziej problematyczne. Niewątpliwie jednak uznać należy, że jest to szersza grupa podmiotów niż samorządowe lub państwowe jednostki organizacyjne. Literalnie rzecz ujmując jednostką organizacyjną będzie zarówno podmiot posiadający osobowość prawną, jak i taki podmiot, którego ustawodawca w taką osobowość nie wyposażył. Dokonując wykładni tak literalnej, jak i celowościowej użytego przez prawodawcę w przywołanym powyżej § 24a rozporządzenia pojęcia „jednostka organizacyjna wykonująca zadania o charakterze publicznym”, uznać należałoby, że jego wolą było objęcie zakresem obowiązków wynikających z ww. przepisów jak najszerszego kręgu podmiotów. 

Spółki komunalne mogą stanowić jednostki organizacyjne gminy - mogą zatem być podmiotami, o których mowa w § 24a ust. 1 rozporządzenia.

Pomimo braku definicji „gminnej jednostki organizacyjnej”, w literaturze wskazuje się, że za jednostkę organizacyjną gminy należy uznać strukturę organizacyjną utworzoną przez gminę lub do niej przynależną, niezależnie od jej statusu prawnego. Istotną cechą takiej jednostki jest to, że gmina (jej organy) ma bezpośredni wpływ na jej funkcjonowanie poprzez powoływanie osób zarządzających tą jednostką oraz sprawowanie nad nią kompetencji nadzorczych (por. A. Szewc (w:) Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Warszawa 2010, s. 132, 133). Jednostki te mogą przybierać różne formy prawne (niezależnie od niej, jeżeli tylko będą spełniały ww. cechy, będą jednostkami organizacyjnymi gminy), tj.:

1. mogą pozostawać w strukturze organizacyjnej gminy jako jednostki prawnie niewyodrębnione od gminy, nieposiadające osobowości i zdolności prawnej (np. jednostki i zakłady budżetowe) – są to jednostki organizacyjne gminy w ścisłym znaczeniu;
2. mogą pozostawać również poza tą strukturą, jako jednostki formalnie odrębne od gminy i wyposażone w osobowość prawną (np. fundacje, sp. z o. o. i sp. akcyjne), przy czym w odniesieniu do tych podmiotów pojawiają się dodatkowe wymogi warunkujące możliwość zaklasyfikowania ich do jednostek organizacyjnych gminy (dotyczące przede wszystkim struktury własnościowej) – są to jednostki organizacyjne gminy w szerokim znaczeniu.

Za tak szerokim rozumieniem pojęcia gminnej jednostki organizacyjnej przemawia również przepis art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym („W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi”). Za wspomniane w tym przepisie jednostki organizacyjne uznaje się również spółki komunalne.

Zakres przedmiotowy – wykonywanie zadań publicznych

Przepis § 24a rozporządzenia stanowi przy tym, że do pracy zdalnej zobowiązane są jednostki organizacyjne, które wykonują zadania o charakterze publicznym.

Zadaniami publicznymi są m. in. działania samorządu terytorialnego służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnych. Niemożliwym jest stworzenie uniwersalnych kryteriów określających jasny podział działań administracji rządowej i samorządowej. Są one bowiem tworzone w konkretnych warunkach i w oparciu o określone cele. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymienia niewyczerpujący zestaw zadań własnych gminy, stanowiących zadania publiczne.

Spółki komunalne, co do zasady, powoływane są właśnie do wykonywania zadań publicznych. Zadaniami takimi są też m. in. sprawy z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Tym samym, zadaniem własnym gminy (publicznym) jest też m.in. zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (patrz: art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków).

Podsumowanie

Dokonując literalnej wykładni nowego przepisu § 24a rozporządzenia, stwierdzić należy, że spółki komunalne, w tym spółki będące przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, są zobowiązane do jego stosowania. Stanowią one bowiem podmioty, o których mowa w ww. przepisie, tj. jednostki organizacyjne wykonujące zadania o charakterze publicznym.

Wskazać ponadto należy, że przepis ust. 2 analizowanego § 24a rozporządzenia wprowadza możliwość wyłączenia z zakresu pracy zdalnej :

1. pracowników realizujących zadania o charakterze publicznym niezbędne do zapewnienia pomocy obywatelomlub inne zadania niezbędne ze względu na przepisy prawa lub potrzeby urzędu lub jednostki;
2. jeżeli nie jest możliwe ich wykonywanie w ramach pracy zdalnej.

Zatem, istnieje możliwość wyłączenia niektórych pracowników z obowiązku pracy zdalnej, pod warunkiem spełnienia się łącznie ww. przesłanek.

Niezmieniony przepis § 24 ust. 4 rozporządzenia wylicza natomiast niewyczerpujący katalog zadań o charakterze publicznym niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom, i są to zadania z zakresu:

1. rejestracji stanu cywilnego;
2. ewidencji ludności i dowodów osobistych;
3. pomocy społecznej;
4. świadczenia usług komunalnych;
5. działania urzędów pracy, w tym wsparcia przedsiębiorców w związku z epidemią wywołaną zakażeniami wirusem SARS-CoV-2;
6. wydawania praw jazdy, dowodów rejestracyjnych i innych dokumentów komunikacyjnych;
7. budownictwa oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym dotyczące:
   1. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawanych na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378), decyzji o pozwoleniu na budowę, sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych lub decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydawanych na podstawie ustawy  z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333),
   2. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363),
   3. decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1043 i 1378);
8. ochrony środowiska, w tym dotyczące:
   1. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji wydawanej na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, 284, 322, 471 i 1378)
   2. decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów wydawanej na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55, 471 i 1378),
   3. wydawania zezwoleń na przetwarzanie odpadów, zezwoleń na zbieranie odpadów, decyzji o uznaniu przedmiotu lub substancji za produkt uboczny oraz decyzji o odmowie uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 i 875),
   4. decyzji dotyczących pozwoleń zintegrowanych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, 1378 i 1565),
   5. zgłoszenia instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko, na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;
9. korzystania z wód, w zakresie zgody wodnoprawnej wydawanej na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, 284, 695, 782, 875 i 1378);
10. przebudowy lub remontu infrastruktury telekomunikacyjnej istniejącej w pasie drogowym drogi publicznej, lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym drogi publicznej, udostępnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu kanału technologicznego oraz zajęcia pasa drogowego drogi publicznej w celu umieszczenia w nim infrastruktury telekomunikacyjnej lub prowadzenia robót w tym pasie dotyczących infrastruktury telekomunikacyjnej, o których mowa w  38-40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, 471 i 1087).

Zatem, w przypadku braku możliwości (technicznych, organizacyjnych, prawnych) realizacji zadań publicznych w ramach pracy zdalnej, istnieje możliwość pracy na dotychczasowych zasadach, w przypadku realizacji zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom lub innych zadań niezbędnych ze względu na przepisy prawa. Do zadań takich należy świadczenie usług komunalnych (§ 24 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia).

O ile nie sposób przy tym wykluczyć, że intencją prawodawcy nie było objęcie przepisem § 24a rozporządzenia także spółek komunalnych, o tyle całościowa analiza nie tylko tego przepisu, ale również samego rozporządzenia skłania ku uznaniu, że spółki komunalne objęte są tymże przepisem. Również cel tego przepisu, jakim niewątpliwie jest doprowadzenie do zminimalizowania kontaktów międzyludzkich zdaje się potwierdzać jego literalne brzmienie. Na marginesie niniejszych rozważań warto przy tym zauważyć, że obecna konstrukcja przepisu § 24a rozporządzenia prowadzi do uznania, że objęte są nim również spółki prywatne wykonujące zadania o charakterze publicznym.